III SA/Gd 332/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie WSA Alina Dominiak,, WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Kamirskiej - Arkuszewskiej sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) przyznaje radcy prawnemu M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 3 listopada 2010 r. Prezydent Miasta uchylił swoją decyzję z dnia 12 września 2008 r. w sprawie odmowy przyznania B. P. zasiłku okresowego ze względu na bezrobocie oraz w punkcie drugim odmówił przyznania zasiłku okresowego ze względu na bezrobocie z powodu nabycia uprawnień do tego świadczenia na podstawie innej decyzji za okres od dnia 4 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. B. P. odwołał się od tej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W podstawie prawnej powołano art. 134 w związku z art. 42, art. 43, art. 44, art. 57 § 1, art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa decyzja została przesłana na adres wskazany przez stronę, jednak nie została odebrana mimo dwukrotnego awizowania. Pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 10 listopada 2010 r., a drugie w dniu 17 listopada 2010 r. W dniu 25 listopada 2010 r. przesyłka zawierająca decyzję została zwrócona do organu pierwszej instancji. Należało więc uznać, że decyzja została doręczona stronie w dniu 24 listopada 2010 r. w trybie art. 44 k.p.a. Tymczasem odwołanie zostało nadane na poczcie w dniu 24 stycznia 2011 r. i nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu. Organ dodał, że na oryginale decyzji znajduje się odręczne poświadczenie strony, że odebrała w/w decyzję w dniu 10 stycznia 2011 r. To późniejsze doręczenie decyzji nie spowodowało jednak otwarcia dla strony kolejnego 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. W sprawie termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia doręczania zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., tj. od dnia 24 listopada 2010 r. Ostatnim dniem tego terminu był zatem 8 grudnia 2010 r. B. P. zaskarżył opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucił, że postanowienie narusza Konstytucję RP i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł m.in. o wznowienie postępowania, powiadomienie prokuratora, sprostowanie niepełnych i nieprawdziwych danych. Powołał się na szereg przepisów procedury administracyjnej, podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona prawidłowo. W szczególności nikt nie odebrał przesyłki zawierającej decyzję. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie zapewniły mu czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.), nie przeprowadziły rozprawy (art. 89 - 96 k.p.a.), i wadliwie sporządziły uzasadnienia rozstrzygnięć (art. 107 k.p.a.), nadto nie zostały one podpisane. Skarżący zawarł we wniesionej skardze również zarzuty merytoryczne, co do decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012 r., podniósł, że skarżący jest bezdomny i nie miał świadomości doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. oraz nie przebywał w tym okresie w miejscu wskazanym jako adres korespondencyjny. Zarzucił także naruszenie art. 9 k.p.a. Uczestniczący w rozprawie w dniu 20 września 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 134 w związku z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwane dalej k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że nastąpiło uchybienie terminu, gdyż termin do wniesienia odwołania należało liczyć od doręczenia zastępczego dokonanego w trybie art. 44 k.p.a., a mianowicie od dnia 24 listopada 2010 r. W tym miejscu należy stwierdzić, że przedmiotem oceny Sądu nie była zgodność z prawem, powoływanej decyzji organu pierwszej instancji. Takiej oceny można będzie dokonać dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych (por. art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania - art. 134 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Istotną zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia była data skutecznego doręczenia decyzji stronie, albowiem od tego momentu rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. Decydujące znaczenia ma tu brzmienie art. 44 k.p.a. I tak, przepis art. 44 § 1 stanowi: w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z brzmienia przytoczonego powyżej unormowania, wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana do skarżącego, tj. na podany przez niego adres korespondencyjny. Jednak zastrzeżenia, co do prawidłowości, musi budzić sposób awizowania tej przesyłki (koperta wraz z potwierdzeniem odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). A mianowicie, jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, baza Legalis). Należy podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinien stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie i na potwierdzeniu odbioru, brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przy pierwszym powiadomieniu posłużono się pieczątką, z której wynika jedynie, że adresat jest nieobecny i przesyłkę awizowano, natomiast nie ma żadnej adnotacji gdzie pozostawiono zawiadomienie. Ręcznie wpisano datę i parafkę (lub podpis) doręczyciela. W przypadku zaś drugiego awizo (która to czynność nie wynika również z treści poczynionej adnotacji) napisano jedynie datę 17.11.10 oraz II i niewyraźny skrót albo podpis - "AG". W przypadku drugiego zawiadomienia nie wiadomo także, czy i gdzie zostało ono pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru pisma. W opisanej tu sytuacji, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (baza Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 901/11(baza Legalis), stwierdzając, że jeśli ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy "potwierdzenia odbioru" oraz koperty, w której była przesyłka, nie wynika, w jakim miejscu były pozostawione przez doręczyciela tzw. awiza, czyli zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w urzędzie pocztowym, w takiej sytuacji nie można przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 k.p.a. W szczególności za przyjęciem skuteczności doręczenia nie może przemawiać fakt, iż sam formularz dowodu doręczenia nie zawiera informacji o miejscu pozostawieniu przesyłki. Sąd orzekający w sprawie kierował się również założeniem, że w przypadku, gdy nie da się wyjaśnić okoliczności związanych z doręczeniem w sposób niebudzący wątpliwości, wszelkie pojawiające się wątpliwości w zakresie dochowania wymogów formalnych winny być tłumaczone na korzyść strony (tak też: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Po 1511/08, baza Lex nr 504661). W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne. Dlatego też terminu do wniesienia odwołania nie można było liczyć od dnia 24 listopada 2010 r., tak jak zrobił to organ odwoławczy. W tej dacie nie mógł bowiem rozpocząć bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji też zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 44 k.p.a. Oczywiście słusznie organ odwoławczy wskazuje, że w sytuacji gdyby nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji nie otwierałoby ponownie terminu do wniesienia odwołania. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taki skutek procesowy doręczenia zastępczego nie nastąpił. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie może budzić wątpliwości, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy zauważyć, że są one niezasadne. Wiele przepisów powoływanych przez skarżącego nie miało zastosowania w sprawie. Nadto w większości zarzuty polegały jedynie na przytoczeniu przepisów, bez jakiegokolwiek odniesienia do meritum sprawy, w tym prawidłowości doręczenia zastępczego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie miał na względzie wskazane powyżej uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto o kosztach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu.