III SA/Gd 355/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na akt Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu J. D. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 ( dwieście ) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Aktem nazwanym uzgodnieniem z dnia 30 października 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego w ciągu ulicy J. na odcinku od ul. R. do ul. Z. J. D. pismem z dnia 28 lutego 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższy akt Prezydenta Miasta. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, zarzucając naruszenie przepisów § 8 ust.5 pkt 1 , § 5 ust.1 pkt 5 , § 3 ust. 2 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, art. 11 ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym , a także uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 września 2006 r. nr LV/1870/06. Uzasadniając istnienie interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżonym aktem wskazał, że zarówno on, jak i jego rodzina - żona i synowie, urodzeni w 2008 r., 2010 r. i 2013 r. , mieszkają przy ul. J. w G., korzystając z tej ulicy i ulic przyległych jako rowerzyści lub piesi. Zaskarżony przez niego akt narusza prawo do bezpieczeństwa ( w tym do bezpieczeństwa w ruchu drogowym) , wywiedzione wprost z art. 5 Konstytucji oraz z art. 8 ust.2 Konstytucji , z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, chyba że stanowi ona inaczej. Skarżący wskazał, że uprawnienie do bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynika także z norm prawnych niższego rzędu, jakimi są przepisy ustawy o ruchu drogowym jak i przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia. Zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów w/w ustawy i rozporządzenia , bowiem nie dokonano prawidłowej oceny organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie. Wskazał, że projekt zmian objęty przedmiotowym uzgodnieniem obejmował – zgodnie z zaleceniami Wojewody przedstawionymi w piśmie z dnia 30 października 2019 r. – zlikwidowanie oznakowania poziomego "piesi" w ilości 5 sztuk w ciągu ulicy J. na odcinku od ul. R. do ul. Z. Zmiany oparto na złożeniu, że w strefie zamieszkania nie ma potrzeby tworzenia odrębnej przestrzeni dedykowanej pieszym, gdyż pieszy ma prawo poruszać się całą szerokością drogi. Zmianę tę zainicjował sam skarżący. Skarżący nie wykazał , w jaki sposób zaskarżony akt oddziaływał w sposób negatywny na jego indywidualny interes czy uprawnienie. Skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał m.in. , że kwestionuje obecnie obowiązującą organizację ruchu. Organizacja ruchu musi być dostosowana do charakterystyki ruchu na drodze, a wcześniejsza organizacja ruchu była przyjęta w zupełnie innych realiach. Podniósł, że jego bezpieczeństwo jest zagrożone niezależnie od tego , jakie rozwiązania przyjęto wcześniej , bowiem ruch na drodze miał wówczas inny charakter niż obecnie. Skarżący wskazał, że zrealizowano jedynie niewielki wycinek jednego z jego postulatów zgłaszanego Wojewodzie, który dotyczył wielu aspektów przyjętego rozwiązania kwestionowanego jako całość. Wykonanie jednej ze zmian nie powoduje, że organizacja ruchu staje się bezpieczniejsza; pojedyncza zmiana może być neutralna do sytuacji na drodze albo negatywna dla bezpieczeństwa na całym obszarze. Zatem zrealizowanie wycinka ówczesnego postulatu nie oznacza, że "zmiana uwzględniała postulaty skarżącego". Likwidacja piktogramów nie miała żadnego wpływu na zachowanie pieszych i kierujących , czyli bezpieczeństwo nie zostało zwiększone. Przedmiotowy akt został zaskarżony, bowiem stanowi integralną część obecnie obowiązującej organizacji ruchu , choć faktycznie nie zawiera istotnych zmian w organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżony akt Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2019 r. nr [...] zatwierdza projekt organizacji ruchu drogowego w ciągu ulicy J. na odcinku od ul. R. do ul. Z. Jest to akt zatwierdzający zmianę organizacji ruchu , o jakim mowa w § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepis ten zarówno w dniu podejmowania zaskarżonego aktu ( Dz.U. z 2003r. Nr 17, poz.1729 ) , jak i w chwili obecnej ( Dz.U. z 2017 r., poz. 784) stanowi, że organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, wobec czego prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022, poz.559), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że przywołany przepis wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. ( uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny[...]).,3 Sąd jest zatem zobligowany do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie strony skarżącej w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa powszechnie obowiązującego. Skarga wniesiona na podstawie wskazanego przepisu nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1722/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2570/15, z dnia 19 grudnia 2018 r. I OSK 1665/18, publ. CBOSA). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawa materialnego, zaś naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie nałożony zostanie nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas istniejący. Skarżący powołał się w skardze na naruszenie jego uprawnienia do bezpieczeństwa, w tym do bezpieczeństwa w ruchu drogowym , wywodząc je – poprzez art. 8 ust.2 Konstytucji RP - wprost z art. 5 Konstytucji. Przepis art. 5 Konstytucji RP , na który powołuje się skarżący stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z kolei art. 8 ust.2 Konstytucji RP stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. "Konstytucyjnym zadaniem, wytyczonym przez art. 5, jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom, a więc przeciwdziałanie wszelkim, a zwłaszcza bezprawnym zagrożeniom i zamachom, wymierzonym w funkcjonowanie obywateli, przebiegające w ramach prawa i z ich dobrą wolą, w duchu zaufania do władz państwowych. ( ...) "zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom" wymaga wąskiej interpretacji, albowiem powinno być jedynie pewną reakcją, choć także o charakterze profilaktycznym na rzeczywiste lub potencjalne (ale realne), zagrożenia i zamachy ( Paweł Sarnecki, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz". Tom I, wyd. II Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016). Artykuł 5 Konstytucji określa podstawowe cele RP, które zostały sformułowane w postaci zasad o charakterze programowym. Wskazują one kierunki działania państwa, nie określają jednak środków i sposobów ich realizacji. Bezpieczeństwo należy rozumieć jako stan dający poczucie pewności i stabilności oraz ochrony. Istota regulacji art. 8 ust. 2 polega natomiast na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. I OSK 203/19 , LEX nr 277 8919). Odnosząc się do przekonania skarżącego, że w sprawie dotyczącej kontroli sądowej aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego możliwe jest wprost powołanie się na przepisy Konstytucji RP w celu wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenia wymaga, że w ocenie Sądu przekonanie to jest błędne. O ile przyjąć, jak wywodzi skarżący, że użyte w art. 5 Konstytucji RP pojęcie "bezpieczeństwo" dotyczy też bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z wcześniej poczynionych rozważań wynika, że skarżący musi wskazać na konkretną normę prawa materialnego, a art. 5 Konstytucji RP ma charakter ogólny, programowy. Powołanie się na przepisy Konstytucji w skardze wnoszonej w oparciu o art. 101 ust.1 u.s.g. nie wypełnia zatem obowiązku wskazania konkretnej normy prawa materialnego. Skarżący, poza powołaniem się na art. 5 Konstytucji RP wskazał jedynie na przepisy art. 11 ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz. U. z 2021r. , poz. 450 ze zm.) jak również przepisy § 8 ust.5 pkt 1 , § 3 ust. 2 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( dalej także jako "rozporządzenie"). Przepis art. 11 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi , że w strefie zamieszkania pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem. Z kolei wskazane przepisy rozporządzenia wskazują, że organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego zarówno organ zarządzający ruchem, jak i organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem nie dokonały prawidłowej oceny organizacji ruchu, przez co naruszyły uprawnienie skarżącego i jego rodziny do bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jeszcze raz przypomnieć należy, że w przypadku wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. konieczne jest powołanie konkretnej normy prawa materialnego, jak też przypomnieć, że nawet sprzeczność kwestionowanego aktu z prawem nie daje uprawnienia do wniesienia tego rodzaju skargi. Tymczasem skarżący, w celu wykazania naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia, powołuje się na wskazane przez siebie przepisy rozporządzenia twierdząc w istocie, że błędy popełnione przy procedowaniu skarżonego aktu spowodowały naruszenie jego uprawnienia do bezpieczeństwa w ruchu drogowym, czyli sięga do materii, która może podlegać kontroli Sądu dopiero po wykazaniu przez skarżącego , że do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia doszło. Podkreślić należy, że wskazane przepisy rozporządzenia dotyczą kwestii o charakterze proceduralnym, związanych z podejmowaniem aktu zatwierdzenia organizacji ruchu, normują one bowiem sposób procedowania określonego aktu administracyjnego. Przepisów tych nie można uznać za przepisy prawa materialnego, będące źródłem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zaskarżony akt nie mógł wobec tego odebrać lub ograniczyć jakiegokolwiek prawa skarżącego, wywodzonego ze wskazanych przepisów rozporządzenia, ani też nałożyć na skarżącego nowego obowiązku lub też zmienić obowiązek dotychczas istniejący. W ocenie Sądu sama okoliczność zamieszkiwania skarżącego przy ulicy, której m.in. dotyczy zakwestionowany akt , nie stanowi o interesie prawnym czy uprawnieniu skarżącego we wniesieniu skargi na ten akt, a tym bardziej o naruszeniu interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego zaskarżonym aktem. Skoro skarżący musi wykazać, że zaskarżony akt wpływa negatywnie na jego sferę prawnomaterialną, a przesłanka ta w niniejszej sprawie nie została spełniona, nie można uznać, by doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podkreślić trzeba, że choć skarżący powołuje się w uzasadnieniu skargi na niebezpieczne sytuacje na drodze zarówno z jego udziałem , jak i z udziałem jego syna, to w obu przypadkach do sytuacji tych doszło - jak wskazuje sam skarżący - wskutek nieprzestrzegania przez kierowców przepisów ruchu drogowego – nie ustąpienia pierwszeństwa na skrzyżowaniu oraz nieustąpienia pierwszeństwa pieszemu i przekroczenie dozwolonej prędkości 20 km/h, obowiązującej w miejscu zdarzenia ( strefa zamieszkania) – przed domem skarżącego. Ponadto pierwsze z w/w zdarzeń, z dnia 16 września 2020 r. , w którym poszkodowanym był skarżący, miało miejsce na skrzyżowaniu ul. W. i Ł. - czyli na obszarze nie objętym zaskarżonym aktem. Jak należy wnioskować ze stanowiska skarżącego uważa on, że przyjęte rozwiązania całej organizacji ruchu w pobliżu miejsca jego zamieszkania są nietrafione , sprzeczne z prawem i nie zapewniają bezpieczeństwa pieszym i rowerzystom. Nie są to jednak okoliczności, które można utożsamić z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. zaskarżonym przez skarżącego aktem. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego dotyczy konkretnego, zindywidualizowanego aktu, któremu wnoszący skargę zarzuca niezgodność z prawem, czyli w niniejszej sprawie aktu Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2019 r. Sam skarżący stwierdził, że zmiany dokonane zaskarżonym aktem nie miały wpływu na zachowanie pieszych i kierujących , a akt ten zaskarżył skargą , bowiem stanowi on integralną część obecnie obowiązującej organizacji ruchu. W świetle powyższych rozważań nie ma podstaw do uznania, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone przedmiotowym aktem Prezydenta Miasta, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej ( art.101 ust.1 u.s.g.). Przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę , jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. , który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.