III SA/Gd 36/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. A. Sp. Akcyjna Sp. komandytowa z siedzibą w G. (zwana dalej jako: "wnioskodawca", "Spółka" lub "skarżąca Spółka") wystąpiła do Zarządcy Dróg i Zieleni w G. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w G. w ciągu ulicy: B. (dz. nr [...], obręb [...] O.) w terminie od dnia 19 sierpnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. w celu utrzymania zjazdu czasowego z budowy. Prezydent Miasta G., działając m.in. na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1-5, art. 40 ust. 9-11, art. 40 ust. 15-16, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej powoływanej jako "ustawa o drogach publicznych") w zw. z § 1 i § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 1264), uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 23 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 19 listopada 2019 r., poz. [...]), uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 stycznia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 18 lutego 2020 r., poz. 1055), decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r. (nr [...]) zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. B., dz. nr [...], obręb O.) - chodnik i pobocze o łącznej powierzchni 40 m² - w terminie od dnia 19 sierpnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. w związku z utrzymaniem wybudowanego zjazdu na teren budowy osiedla mieszkaniowego. W przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta G. oprócz ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego ustalił również opłatę za zajęcie w wysokości 25.280 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej w skrócie jako: "k.p.a."), art. 40 ust. 1-4, art. 39 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta G. SKO w uzasadnieniu decyzji zwróciło uwagę, że zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ pierwszej instancji, jako zarządca drogi gminnej, jest uprawniony do decydowania o odstępstwach od zakazu umieszczania różnych obiektów w pasie drogowym (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej nie jest ustalane na zasadzie dowolności lecz na podstawie istniejącego stanu faktycznego oraz w oparciu o dyspozycję art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłata została ustalona na podstawie stawek tej opłaty ustanowionych w Uchwale Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta G. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...]). Stawka za 1 m² za dzień zajęcia elementu pasa drogowego na wyłączność na cele wskazane w § 5 poz. 7 tj. - plac budowy, obsługa komunikacyjne zaplecza budowy, składowanie materiałów wynosi 2 zł. Przyjmując tę stawkę oraz powierzchnię 40 m² i okres zajęcia wynoszący 316 dni, organ pierwszej instancji ustalił opłatę w wysokości 25.280 zł. SKO stwierdziło, mając na uwadze powyższe, że zaskarżona decyzja jest całkowicie uzasadniona, podobnie jak uzasadniona jest opłata za zajęcie pasa drogowego w wysokości wskazanej wyżej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z jego użytkowaniem na cele wskazane przez Spółkę wydane zostało w formie decyzji bo taką jest kwestionowane zezwolenie. SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać zezwolenia w innej formie np. pisma skierowanego do Spółki. SKO wskazało przy tym, że taka forma aktu jest niezbędna zdaniem ustawodawcy, bo przyznaje Spółce uprawnienia i nakłada na nią obowiązki w wskazanym zakresie. W rozpatrywanym przypadku decyzja wydana została z uwzględnieniem art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, że zajęcie pasa dotyczy celów innych niż wskazane w pkt 1-3. Utrzymanie zjazdu czasowego z budowy mieści się w celu uznanym za inny cel niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczaniu infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych np. reklam. SKO zaznaczyło, że Spółka wystąpiła z wnioskiem wiedząc o tym, że zezwolenie, które udzielił jej organ pierwszej instancji w zakresie wskazanym w wniosku jest niezbędne do dysponowania na wyłączność zjazdem z budowy osiedla mieszkaniowego. Do wniosku Spółka załączyła wymagane dokumenty, w tym projekt zjazdu, którego kwestionowana decyzja dotyczy. Nie powinno budzić wątpliwości wydanie decyzji w wskazanym zakresie, bo Spółka nie po raz pierwszy o takie zezwolenie występowała. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Spółka, że nie dysponuje ona zjazdem na wyłączność i z związku z tym opłata za dysponowanie na wyłączność zjazdem jako obsługi komunikacyjnej zaplecza budowy nie jest uzasadniona. Spółka wystąpiła z wnioskiem wskazując jaką powierzchnie pasa drogowego zamierza zając. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni 40 m² to powierzchnia zjazdu, który został już wybudowany i z którego Spółka zamierza korzystać w terminie wskazanym we wniosku. Nie jest istotne, czy faktycznie, za zezwoleniem Spółki, inne podmioty z części zajętego pasa drogowego korzystają. SKO również uznało, że nie jest uzasadnione stanowisko Spółki, iż skoro nawierzchnia zjazdu została odebrana przez zarządcę drogi to nie ma już podstaw do ustalenia opłaty. Takie stanowisko, zdaniem SKO, wynika z nieznajomości przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i wybiórczego ich stosowania. Czym innym jest bowiem budowa zjazdu jako obiektu budowlanego i odbiór tego zjazdu dokonany przez organ pierwszej instancji jako zarządcy drogi zgodnie z projektem budowlanym. Czym innym jest zaś naliczanie opłat karnych wskazanych w pkt 4 decyzji za korzystanie z pasa drogowego w przypadku przekroczenia terminu wskazanego w zezwoleniu. Po zakończeniu korzystania z zjazdu stosownie do wydanego zezwolenia Spółka zobowiązana jest o tym fakcie powiadomić organ pierwszej instancji. Jeżeli tego nie dokona, organ pierwszej instancji dalsze korzystanie z zjazdu uzna za korzystanie bez wymaganego zezwolenie i naliczy za to opłaty karne. Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. SKO wskazało, że faktycznie decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego, jednakże jest czytelna, i co istotne nie jest to taka pierwsza decyzja, która Spółce została wydana. Poprzednia decyzja z dnia 6 sierpnia 2020 r. dotycząca zajęcia wskazanego wyżej pasa drogowego wydana została również w takiej samej formie, jak decyzja kwestionowana, na podstawie tych samych przepisów prawa i jako taka nie budziła zastrzeżeń. Była w sposób właściwy przez Spółkę zrozumiana. A. Sp. Akcyjna Sp. komandytowa nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonym w decyzji z dnia 13 lipca 2020 r., zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G., a także domagając się zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie wykonanego przez Spółkę zjazdu tymczasowego stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów, podczas gdy "utrzymywanie zjazdu tymczasowego" nie należy do żadnej kategorii "zajęcia pasa drogowego", dla których wymagane jest na podstawie ustawy o drogach publicznych zezwolenie; b) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że korzystanie ze zjazdu tymczasowego wykonanego przez Spółkę przez innych uczestników ruchu, a także zachowanie przez pas drogowy jego dotychczasowej funkcji, nie wykluczają zajmowania przez Spółkę pasa drogowego na prawach wyłączności, podczas gdy ten rodzaj zajęcia występuje jedynie wówczas gdy dany odcinek pasa drogowego zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania; c) art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że Spółka "zezwala" na korzystanie przez inne podmioty z "zajętego pasa drogowego", podczas gdy Spółka nie jest uprawniona do swobodnego i dowolnego dysponowania przedmiotowym pasem drogowym w powyższy sposób, a korzystanie z przedmiotowej części pasa drogowego przez innych użytkowników nie wynika jakkolwiek z zezwolenia Spółki, a z zachowania jego dotychczasowego sposobu użytkowania; d) art. 40 ust. 4 w zw. z ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że opłata za zajęcie pasa drogowego w celu "utrzymania tymczasowego zjazdu" jest uzasadniona, podczas gdy w braku podstaw do wydania zezwolenia w trybie ww. ustawy również obciążenie Spółki opłatą z tego tytułu nie ma podstaw prawnych; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegających na zaniechaniu wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy poprzez uznanie, że złożenie przez spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przesądza o faktycznym zajmowaniu tego pasa, podczas gdy złożenie przez Spółkę przedmiotowego wniosku nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w celu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych przewiduje wprawdzie dość ogólnie "o zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności i w celach innych niż wymienione w pkt 1-3", ale w jego dyspozycji ustawodawca jednoznacznie określił, że zajęcie pasa drogowego w tych celach, musi wyczerpać dyspozycję "na prawach wyłączności" (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1537/18). Nie jest zatem uprawniona taka interpretacja przedmiotowej normy, że każde zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wskazane w pkt 1-3 ww. przepisu determinuje konieczność legitymowania się zezwoleniem zarządcy drogi. Dopiero takie zajęcie pasa drogowego w tych celach, które jednocześnie następuje "na prawach wyłączności", rodzi obowiązek uzyskania stosownej decyzji administracyjnej. Spółka wyjaśniła przy tym, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności ma miejsce wówczas gdy zajmowany odcinek zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 369/10). Innymi słowy, nie można mówić o zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności, jeżeli zachowuje on swoją dotychczasową funkcję - w tym przypadku funkcję ciągu pieszego (chodnika). Skarżąca Spółka podkreśliła, że zjazd tymczasowy został zaprojektowany w taki sposób, aby dostosować go do istniejącego ciągu pieszego w celu umożliwienia dalszego korzystania z niego na dotychczasowych warunkach pomimo wykonania zjazdu. Spadek podłużny zjazdu na szerokości istniejącego chodnika został celowo wypłaszczony, aby korzystanie z niego w ramach ciągu pieszego nie zostało zakłócone. Powyższe wynika z dokumentacji projektowej oraz fotograficznej znajdujących się w aktach niniejszej sprawy. Z uwagi zatem na zachowanie ciągu pieszego w przedmiotowym pasie drogowym nie sposób twierdzić, że Spółka zajmuje pas drogowy na prawach wyłączności. Zdaniem Spółki, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do podkreślanego przez nią braku posiadania pasa drogowego w wyłącznym władaniu, ograniczając się jedynie do wskazania, że dla rozpoznania niniejszej sprawy nie jest istotne "czy faktycznie za jej (Spółki) zezwoleniem inne podmioty z części zajętego pasa drogowego korzystają". Takie stwierdzenie organu oznacza, że Spółka mogłaby uniemożliwić lub ograniczyć korzystanie przez innych uczestników ruchu z pasa drogowego (chodnika), w ramach którego został umieszczony zjazd tymczasowy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Spółki, dopiero wówczas doszłoby do zajmowania pasa drogowego na prawach wyłączności. Skarżąca Spółka nie znajduje podstaw prawnych dla objęcia "utrzymania zjazdu" zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych, także z uwagi na pozostałe kategorie zajęcia wymienione w ust. 2 pkt 1-3 tego artykułu. Zarówno WSA w Łodzi, jak i NSA, w wyrokach wydanych w sprawie (odpowiednio, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/ Łd 848/16 oraz z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 389/15), wskazały, że korzystanie z wykonanego zjazdu tymczasowego z terenu budowy nie mieści się w pojęciu "wykonywania robót w pasie drogowym", co było forsowane przez zarządcę drogi. Jednocześnie, Spółka podkreśliła, że sądy te nie znalazły również podstaw do zakwalifikowania takiego działania pod żadna z pozostałych przesłanek zajęcia pasa, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w tym że dochodzi w takim przypadku do zajęcia na prawach wyłączności. Skarżąca Spółka wskazała ponadto, że zjazd tymczasowy nie różni się w zakresie swej funkcji od zjazdu lokalizowanego na czas nieokreślony, a sytuowanie obu obiektów podlega uzgodnieniu przez zarządcę drogi. W przypadku zaś tego drugiego nie budzi wątpliwości brak obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usankcjonowania istnienia przedmiotowego zjazdu, ani tym bardziej brak naliczania z tego tytułu opłat. W zakresie zjazdów realizowanych na podstawie decyzji lokalizacyjnych również przeprowadzany jest odbiór wykonanej nawierzchni przez zarządcę drogi, jak miało to miejsce w przypadku zjazdu tymczasowego objętego niniejszym postępowaniem, co podkreśla zbieżność procedur w obu sytuacjach. Niezrozumiałe jest zatem dla Spółki wprowadzanie rozróżnienia w zakresie konieczności uzyskiwania dodatkowych zezwoleń na zajęcie pasa po wybudowaniu zjazdu. W świetle powyższego, zdaje się, że dla organu pierwszej instancji, a także dla organ odwoławczy, o zajmowaniu pasa na wyłączność przesądza jedynie kryterium czasowości, co nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że ani w złożonym wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia, ani na żadnym etapie postępowania, nie twierdziła aby zajmowała pas drogowy na prawach wyłączności. Co więcej, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniosła, że wystąpiła z wnioskiem jedynie z obawy o negatywne konsekwencje, mając na uwadze znane jej stanowisko organu I instancji w zakresie konieczności posiadania zezwolenia także w okresie "utrzymywania" zjazdu tymczasowego (po jego wybudowaniu). Spółka wyjaśniła, że kwestionowała również inne decyzję organu pierwszej instancji wydawane w tym przedmiocie i nadal kwestionuje podstawę prawną wydawania tego rodzaju decyzji w związku z istnieniem zjazdu tymczasowego po jego wybudowaniu. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że wydanie decyzji we wskazanym zakresie nie powinno budzić wątpliwości Spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, że Spółka, wbrew swoim twierdzeniom, zajęła wskazany w decyzji pas drogi gminnej na zasadach wyłączności i z tej racji winna uiszczać ustaloną przez organ pierwszej instancji opłatę. Skarżąca Spółka nie kwestionowałaby faktu zajęcia pasa drogowego gdyby nie ustalona wysokość opłaty ustalonej z tego tytułu. Na takiej samej podstawie Spółka uprzednio korzystała z zajętego pasa drogowego (wynika to z akt sprawy) przy czym jednak opłata z tego tytułu była znacznie niższa. W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2021 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu odwoławczego na skargę, skarżąca Spółka wskazała, że nie ma umocowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy twierdzenie SKO, że: "Skarżąca nie kwestionowałaby faktu zajęcia pasa drogowego gdyby nie ustalona wysokość opłaty ustalonej z tego tytułu.", bowiem "na takiej samej podstawie Skarżąca uprzednio korzystała z zajętego pasa drogowego (...) przy czym jednak opłata z tego tytułu była znacznie niższa." Spółka - przed wydaniem kwestionowanej decyzji - zajmowała bowiem pas drogowy na potrzeby budowy przedmiotowego zjazdu, zaś konieczność uzyskania zezwolenia w tym zakresie wprost wynika z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ([...]). W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Spółki, niedopuszczalne było wydanie przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego z uwagi na cel, jakim jest utrzymywanie w ramach części pasa drogowego zjazdu tymczasowego. Istnienie przedmiotowego zjazdu tymczasowego nie zmienia funkcji jaką pełni zajęty pas drogowy - nadal jest on wykorzystywany dla celów drogowych jako pas ogólnodostępny, do obsługi ruchu. Pas drogowy pozostawiony nadal do publicznego użytku nie może zostać uznany za zajęty na prawach wyłączności przez Skarżącą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zajęcie części pasa drogowego na cele, dla których przeznaczony jest pas drogowy, tj. dla zabezpieczenia i obsługi ruchu i w celach związanych z potrzebami ruchu nie może być uznane za zajęcie w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i stanowić podstawy wydania zezwolenia w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istotą zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych jest "wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 05 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/ Łd 99/18). Spółka podkreśliła, że art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyczerpująco wylicza sytuacje, w których dopuszczalne jest wydanie przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego i jako taki powinien być interpretowany ściśle (tak: NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie II GSK 122/08). Wobec powyższego skarżąca Spółka ponownie wnioskowała o uchylenie w całości decyzji wydanej w jej sprawie, zawnioskowała również o umorzenie postępowania wobec, jej zdaniem, braku obowiązku uzyskania zezwolenia na utrzymanie w ramach części pasa drogowego zjazdu tymczasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt3).W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi skarżąca Spółka uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2020 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 18 sierpnia 2020 r. (nr [...]) zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej i określającą opłatę za to zajęcie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy zauważyć, że kwestionowana przez skarżącą Spółkę decyzja została wydana zgodnie z treścią złożonego przez nią wniosku i jest dla niej pozytywna (uwzględniła żądanie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). Decyzja udzielająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określająca z tego tytułu opłatę została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), w szczególności w oparciu o zapisy art. 40 tej ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Według postanowień art. 40 ust. 2 przedmiotowej ustawy, zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W myśl art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Stosownie do treści art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. W oparciu o powyższą delegację ustawową Rada Miasta G. podjęła w dniu 23 października 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta G., których zarządcą jest Prezydent Miasta G. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 19 listopada 2019 r., poz. [...]). Zgodnie z § 5 L.p. 7 tej uchwały za zajęcie 1 m² powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności, w zależności od rodzaju zajęcia, ustala się następujące stawki dziennej opłaty: plac budowy, obsługa komunikacyjna zaplecza budowy, składowanie materiałów 2,00 zł (stawka wg kategorii drogi). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca Spółka wystąpiła do Zarządu Dróg i Zieleni w G. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w ciągu ulicy B. - pasa drogowego, chodnika i pobocza o łącznej powierzchni 40 m², w celu utrzymania zjazdu tymczasowego na teren budowy osiedla mieszkaniowego i takie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego - chodnika i pobocza o powierzchni 40 m² w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. otrzymała. Jednocześnie od skarżącej Spółki została z tego tytułu pobrana opłata. Organ wydając zezwolenie uznał, że zajęcie pasa drogowego (chodnika i pobocza) na utrzymanie tymczasowego zjazdu na teren budowy osiedla mieszkaniowego nastąpiło w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i podlega opłacie zgodnie z art. 40 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. Skarżąca Spółka zakwestionowała to stanowisko, wskazując że w jej ocenie nie doszło do zajęcia przez nią pasa drogowego na prawach wyłączności zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności następuje bowiem wówczas, gdy zajmowany odcinek zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania. Tymczasem zjazd nie jest wygrodzony, funkcja ciągu pieszo-jezdnego zostaje zachowana, a ze zjazdu korzystają - piesi. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy utrzymanie tymczasowego zjazdu na teren budowy osiedla mieszkaniowego, dokonany w pasie drogowym drogi gminnej - ul. B. w G. stanowi zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W związku z tym należy przeanalizować, czy w ogóle dopuszczalne było wydanie przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, w tym z uwagi na cel na jaki miało nastąpić zajęcie. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje wyrażenia "na prawach wyłączności". Przyjąć należy, jak słusznie wskazywała wielokrotnie skarżąca Spółka, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności następuje wówczas, gdy zajmowany odcinek zostaje wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania. W tym miejscu zauważyć należy, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Chodnik jest częścią drogi przeznaczonym do ruchu pieszych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych). Natomiast zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) pobocze to część drogi przyległa do jezdni, która może być przeznaczona do ruchu pieszych lub niektórych pojazdów, postoju pojazdów, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W świetle przytoczonych powyżej definicji ustawowych wskazać należy, że w pojęciu "droga" mieści się zarówno jezdnia, chodnik, jak i pobocze. Pojęcie "pas drogowy" jest pojęciem jeszcze szerszym i mieści się w nim nie tylko sama droga, której częścią jest jezdnia i pobocze, ale również chodnik, pas zieleni przydrożnej, bądź pas zieleni oddzielający jezdnię od chodnika. (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3098/15). Przechodząc do dalszej części rozważań należy wskazać, że w znajdującym się w aktach sprawy projekcie tymczasowego zjazdu wybudowanego przez skarżącą Spółkę określono, że: "Zjazd projektuje się w celu zapewnienia dojazdu do placu budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. (...). Ruch pojazdów budowy będzie odbywać się w kierunku zachodnim do drogi tymczasowej zbudowanej przez Inwestora. Na ulicy B. zaprojektowano znaki pionowe A-30 z tabliczką "UWAGA WYJAZD Z BUDOWY". Zjazd zaprojektowano prostopadle do istniejącej jezdni. Zjazd o szerokości 6,00 m został zaprojektowany od ul. B. z łukami wjazdowymi o promieniach 7 m. Nawierzchnia zjazdu będzie wykonana z płyt betonowych drogowych 150x300x15 cm. Przy łukach krawężnika należy uzupełnić betonem C35/45. W celu wykonania zjazdu projekt przewiduje obniżenie istn. krawężnika betonowego oraz przebudowę istniejącego chodnika. Pomiędzy istniejącą nawierzchnią, a projektowanym zjazdem przewiduje się obniżenie krawężnika do wysokości 4 cm. Na szerokości chodnika ustawiony będzie krawężnik betonowy o świetle 2 cm. (...). Zjazd będzie funkcjonować do czasu realizacji projektu ulicy B." Mając na uwadze przedstawiony powyżej fragment opisu projektowanego zjazdu tymczasowego, trudno zgodzić się ze skarżącą Spółką, że nie doszło do zajęcia przez nią pasa drogowego na prawach wyłączności, i aby nie miała ona tym samym obowiązku uzyskania zezwolenia na jego zajęcie, a co za tym idzie, uiszczenia opłat za to zajęcie. Jednak stanowiska skarżącej Spółki nie można zaakceptować również z innych zasadniczych przyczyn. W pierwszej kolejności rozważając kwestię zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności należy zwrócić uwagę na funkcję jaką pełni zjazd tymczasowy w realiach niniejszej sprawy. Stanowi on niewątpliwie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym przypadku połączenie z nieruchomością, na której znajduje się teren budowy. Jak wskazano we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem jest "utrzymanie zjazdu czasowego z budowy". Także sentencja decyzji stanowi o "utrzymaniu, wybudowanego tymczasowego zjazdu (...), na teren budowy osiedla mieszkaniowego (...). Funkcja jaką pełni przedmiotowy zjazd - obsługi budowy poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej - jest więc ściśle związana z realizacją inwestycji przez skarżącą Spółkę. Jednocześnie cel zajęcia pasa jakim jest utrzymanie zjazdu z budowy, nie jest związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zatem zajęcie pasa wymaga zezwolenia zarządcy drogi i niewątpliwie mieści się w kategorii "innych celów ", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Jest oczywiste, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zjazd ten zapewnia - tylko skarżącej Spółce będącej inwestorem - zjazd i dojazd do placu budowy. Innymi słowy, zjazd ten obsługuje jej budowę, w tym ruch pojazdów zjeżdżających z terenu budowy i wjeżdżających na jej teren w ramach czynności związanych z jej realizacją. Inne podmioty, będące uczestnikami ruchu drogowego, z przedmiotowego zjazdu w celu zjazdu i wyjazdu na teren budowy nie korzystają. Odcinek ten jest tym samym wyłączony z normalnego, powszechnego użytkowania, mimo że nie jest wygrodzony. Nie budzi tym samym wątpliwości Sądu, że zjazd tymczasowy jest wykorzystywany - wyłącznie - przez skarżącą Spółkę w celu zapewnienia obsługi budowy osiedla mieszkaniowego przez nią prowadzonej. Tym samym uprawnione jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzenie, że zajmuje ona pas drogowy na prawach wyłączności. Należy też zgodzić się z organem odwoławczym, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zezwolenie jest niezbędne "do dysponowania na wyłączność zjazdem z budowy osiedla mieszkaniowego". Istniejący stan rzeczy wyczerpuje zatem dyspozycję omawianej normy prawnej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Nie może powyższej oceny zmienić podnoszona przez skarżącą Spółkę możliwość przejścia przez pieszych przez część zjazdu. W zaistniałej sytuacji nie można negować, że część chodnika zajęta przez zjazd tymczasowy nie została wygrodzona, i przez to istnieje możliwość przejścia przez niego przez pieszych. Jednak zjazd jak wskazuje definicja ustawowa nie jest co do zasady przeznaczony dla pieszych, lecz jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiąc bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie tymczasowy zjazd, co należy ponownie podkreślić, powstał w celu aby budowa zespołu budynków wielorodzinnych miała zapewniony zjazd i dojazd do drogi publicznej i cel ten na zasadzie wyłączności jest przez skarżącą Spółkę będącą inwestorem realizowany. Ponadto, jak już zaznaczono, tymczasowy zjazd nie jest elementem infrastruktury drogowej i nie jest obiektem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, został on wybudowany wyłącznie w powyżej wskazanym celu (co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron). Tymczasowy zjazd usytuowano prostopadle do istniejącej jezdni i w jego ramach obniżono istniejący krawężnik oraz przebudowano istniejący chodnik. Na szerokości chodnika ustawiono krawężnik betonowy. Usytuowanie zjazdu w pasie drogowym, tj. na poboczu i na chodniku, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, istotnie wpłynęło na funkcję jaką pełnił on przed wybudowaniem zjazdu. Uwagę tę należy odnieść zwłaszcza do chodnika, który stał się de facto częścią wybudowanego tymczasowego zjazdu i aktualnie przeznaczony jest przede wszystkim do ruchu pojazdów zjeżdżających z placu budowy oraz wjeżdżających na niego. Można na marginesie wskazać, że w ww. projekcie zjazdu tymczasowego w opisie chodnika podniesiono m.in., że "chodnik ten przylega do krawężnika jezdni. Ruch pieszy jest tam znikomy. Po drugiej stronie ulicy jest pobocze ziemne bez krawężnika." Trzeba też pamiętać, że kontrolowana decyzja została poprzedzona uzgodnieniem w dniu 13 lipca 2020 r. dokonanym przez Zarząd Dróg i Zieleni w G. projektu tymczasowego zjazdu na teren budowy przy ul. B. w G., a w dniu 14 lipca 2020 r. zatwierdzeniem projektu tymczasowej organizacji ruchu na okres budowy. Przy czym w przedmiotowym uzgodnieniu zobowiązano inwestora (wykonawcę) m.in. do utrzymywania przez cały okres istnienia zajazdu tymczasowej organizacji ruchu oraz do wystąpienia o wydanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (punkt 5 i 6 zezwolenia). Podejmowane przez skarżącą Spółkę czynności wiążą się ściśle z procesem inwestycyjnym i z kolejnymi etapami realizowanej budowy. Rację ma SKO, że nie jest uzasadnione stanowisko skarżącej Spółki, że skoro nawierzchnia zjazdu została odebrana przez zarządcę drogi to nie ma już podstaw do ustalenia opłaty. Przedstawioną przez organ w tym zakresie argumentację należy podzielić. Przywołane przez skarżącą Spółkę na poparcie swojego stanowiska wyroki sądów administracyjnych nie mogą odnieść oczekiwanego przez nią skutku, mimo aprobowanej przez Sąd reprezentowanej w nich wykładni pojęcia "na prawach wyłączności". Przedmiotowe rozstrzygnięcia są bowiem determinowane okolicznościami faktycznymi spraw, w których zapadły i różnią się znacznie od sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie (chociażby wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 360/10, odnoszący się do zajęcia pasa drogowego przez pojazd samochodowy w celu dostawy materiałów związanych z prowadzeniem budowy). Ponadto, cytowane przez pełnomocnika skarżącej Spółki części uzasadnień nie odzwierciedlają istoty rozpoznawanych sporów, nie pozwalając na odczytanie kontekstu, do którego się odnoszą. I tak, przykładowo w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2021 r. pełnomocnik wywodzi, że istotą zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych jest "wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku", powołując się przy tym na wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 99/18. Pełnomocnik jednak pominął, że WSA w Łodzi w tym wyroku wskazał, że "...problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, tymczasowe urządzenie (wygrodzenie) na części powierzchni jezdni ogólnodostępnego ciągu pieszego, w związku z zajęciem na czas prowadzenia robót budowlanych chodnika dla pieszych" i udzielił w tym przedmiocie negatywnej odpowiedzi, którą należy w pełni zaakceptować. Wyrok ten dotyczył więc całkowicie odmiennego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. Ponadto, słusznie Sąd ten argumentował na tle istniejącej sytuacji faktycznej, że " przyjęcie, tak jak to uczynił organ w rozpoznawanej sprawie, że przeznaczenie części jezdni na ogólnie dostępny tymczasowy chodnik, ponieważ jest związane z wygrodzeniem chodnika w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi przez stronę, również stanowi zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, stanowi nieuprawione stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 40 ust. 2 ustawy. Cele na jakie zarządca drogi może udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały ściśle i wyczerpująco określone w art. 40 ust. 2 ustawy i nie mieści się tam cel jakim jest urządzenie na części jezdni tymczasowego ogólnodostępnego chodnika dla pieszych. Takie przeznaczenie części pasa drogowego nie może być uznane za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy i nie może stanowić podstawy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych". Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej Spółki, że zarówno WSA w Łodzi, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach wydanych w sprawie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 848/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r, sygn. akt II GSK 389/15), przesądziły, że korzystanie z wykonanego zjazdu tymczasowego z terenu budowy nie mieści się w pojęciu "wykonywanie robót w pasie drogowym", nie znajdując również podstaw do zakwalifikowania takiego działania pod żadną z przesłanek zajęcia pasa, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Sąd wskazuje, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania sądów dotyczyła również zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Niezależnie od tego, odnotować należy, że sądy w powołanych powyżej wyrokach nie przesądziły, że zajęcie pasa drogowego na zjazd tymczasowy nie należy do żadnej z kategorii zajęcia pasa drogowego wskazanego w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wskazały jedynie, że korzystanie ze zjazdu tymczasowego z terenu budowy nie można zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Reasumując, w analizowanej sprawie - zdaniem Sądu - organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie fakt zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i wysokość opłaty za to zajęcie. Skarżąca Spółka natomiast nie wykazała okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania wobec niej unormowań zawartych w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Nie wykazała również tego rodzaju uchybień w prowadzonym postępowaniu, których uwzględnienie mogłoby podważać wynik sprawy bądź mieć na niego wpływ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami zarówno z punktu widzenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów procedury administracyjnej, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).