III SA/Gd 382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 i art. 144 w zw. z art. 141 § 1 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 23, dalej jako k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia od postanowienia z dnia 19 lipca 2016 r. o podjęciu przez organ postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla A. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. wyraźnie stanowi, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Ani ten, ani żaden inny przepis nie przewiduje natomiast możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Kolegium powołało się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 oraz z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, gdzie Sąd wskazał, iż aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W uzasadnieniu tego wyroku sąd podkreślił, iż nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 19 lipca 2016 r. o podjęciu zawieszonego postępowania dotyczącego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza obowiązujące przepisy prawne tj. art. 124 § 1, art. 134, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a.. Nadto jest nielogiczne, rażąco narusza interes społeczny i obywatelski, powoduje całkowitą utratę zaufania względem władzy publicznej. Podniósł również, iż organ I instancji w wydanym postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania nie pouczył go, że zażalenie nie przysługuje, a jedynie wskazał, iż "na niniejsze postępowanie nie przysługuje zażalenie". Wobec czego zdaniem skarżącego błędne pouczenie w żadnym wypadku nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do niego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718; dalej jako p.p.s.a., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 144 k.p.a. wynika natomiast, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. (dotyczącym zażaleń), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Kwestię tę reguluje art. 101 § 3 k.p.a., który w obecnie, od dnia 11 kwietnia 2011r. obowiązującym brzmieniu stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W poprzednim brzmieniu przepis ten przewidywał zaskarżalność w drodze zażalenia postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania". Wówczas przyjmowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa, że zażalenie przysługuje na każde postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania. Jednak zmiana brzmienia analizowanego przepisu wskazuje na zamiar ustawodawcy, by zmienić jego znaczenie i ograniczyć zaskarżalkność postanowień dotyczących zawieszenia postępowania jedynie do postanowienia o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa tego przepisu. Celem art. 101 § 3 k.p.a. jest bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zatem zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest więc wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art.142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ustawodawca wykluczył zatem zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, mając na względzie możliwość oceny jego zasadności w ramach kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę w drodze odwołania i ewentualnie skargi do sądu. Sąd dostrzegł także, iż w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2016 r. o podjęciu zawieszonego postępowania organ w pouczeniu błędnie wpisał, iż "na niniejsze postępowanie nie przysługuje zażalenie", a winno być "na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie". Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie, które jest prawidłowe. Postanowienie, na które skarżący złożył zażalenie, było bowiem niezaskarżalne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.