III SA/Gd 480/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Ł. Cz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. Cz. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie przez Ł. Cz. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii C, B, A nr [...] (nr druku [...]), wydanego dnia 2 lipca 2008 r. przez Starostę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Ustalono, że decyzja została odebrana przez stronę w dniu 24 listopada 2017 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 8 grudnia 2017 r. Strona zaś odwołanie złożyła w dniu 26 lutego 2018r. (data nadania w urzędzie pocztowym), czyli po upływie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego. Strona była pouczona o prawie i terminie do złożenia odwołania. Podano też, że wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ jest związany obowiązującymi przepisami prawa. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. W sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji stronie, co skutkowało jej wprowadzeniem do obrotu prawnego i otwarciem terminu na wniesienia odwołania. Co prawda, strona ustanowiła w sprawie pełnomocnika, któremu organ powinien doręczyć decyzję, jednak doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, stanowi w tej sytuacji naruszenie art. 10 § 1w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., nie oznacza, że sama czynność doręczenia decyzji nie wywołuje związanych z nią skutków prawnych, a termin na wniesienie odwołania pozostaje otwarty lub biegnie na nowo z chwilą doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Jakkolwiek wskazano naruszenia proceduralne związane z doręczeniem decyzji, to strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym organ był zobligowany do rozpoznania wniesionego odwołania, opierając się wyłącznie na treści żądania. Jednocześnie wskazano, że w tej sytuacji strona może wystąpić do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Ł. Cz. skierował skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. art. 42 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od czasu doręczenia decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi oraz że nieprawidłowo doręczona decyzja wywołuje skutki prawne i funkcjonuje w obrocie prawnym, 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminu i odmowę dokonania merytorycznego rozpatrzenia odwołania, 3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż strona zobowiązana była do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, gdy tymczasem termin ten nie rozpoczął swojego biegu, 4. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od jednolitej praktyki wskazującej, iż bieg terminu do złożenia odwołania liczy się od daty doręczenia jej pełnomocnikowi, niezależnie od tego, czy i kiedy decyzja została doręczona stronie, 5. art. 7, art. 8 oraz 9 k.p.a. poprzez pouczenie strony, że może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, podczas gdy zgodnie z art. 148 k.p.a. termin na wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. minął w dniu wydawania postanowienia, a więc zastosowanie się do pouczenia, złożenie takiego wniosku oraz odstąpienie od składania skargi doprowadziłoby do uchybienia w terminie złożenia wniosku o wznowienie, a w konsekwencji - utracenia wszelkich praw do skutecznego podważenia decyzji. Wyjaśnił, że organ nie doręczył decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, zaś strona zaś nie informowała pełnomocnika o otrzymaniu decyzji zakładając, że skoro do tej pory to pełnomocnik otrzymywał pisma to tak samo było z decyzją. Pełnomocnik natomiast powziął informację o wydanej decyzji przy okazji, z akt postępowania wykroczeniowego (widniała w nich informacja o wydaniu decyzji ostatecznej). W związku z tym, pełnomocnik ustalił w Starostwie, iż rzeczywiście decyzja została wydana i została doręczona jedynie stronie. Na skutek tej informacji pełnomocnik złożył niezwłocznie wniosek o doręczenie decyzji z dnia 15 listopada 2017r., którą odebrał w dniu 12 lutego 2018 r. Po otrzymaniu decyzji pełnomocnik w imieniu strony wniósł odwołanie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że doręczenie decyzji tylko stronie, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji (postanowienia) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Organ błędnie wskazał, że strona powinna wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania, albowiem niezależnie od oceny jego zasadności w niniejszym przypadku, wniosek taki musi zostać złożony w terminie miesiąca od kiedy dowiedziała się o decyzji. Nawet gdyby uznać, że termin ten biegnie od momentu w którym to pełnomocnik dowiedział się o decyzji, to termin ten był przekroczony już w dniu sporządzania zaskarżonego postanowienia. Zastosowanie się do wskazówki organu prowadziłoby do kolejnego stwierdzenia przekroczenia terminu i gdyby strona w zaufaniu do organu wybrałaby tę drogę, rezygnując z wnoszenia skargi, to pozbawiłaby się prawa do wzruszenia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie, wobec czego możliwe było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga jest zasadna, gdyż analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że zakwestionowane postanowienie - wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako - "organ odwoławczy") - wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2018 r. wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej - "k.p.a."). Zgodnie z pierwszym przepisem, organ odwoławczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacjach dostrzeżenia, że do takiego uchybienia doszło. Stosownie zaś do art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Termin do wnoszenia środka odwoławczego ma charakter ustawowy, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost określają długość ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz początek biegu takiego terminu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że odwołanie stanowi jeden ze środków prawnych, który umożliwia weryfikację rozstrzygnięć pierwszo-instancyjnych, dlatego też przepis art. 134 k.p.a. jest przepisem szczególnym, z daleko posuniętymi konsekwencjami, zamyka bowiem możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Prawidłowe zatem doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Jak już zaznaczono odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Z kolei ze zdania pierwszego art. 40 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym, po pierwsze - stosownie do przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym rozstrzygnięć (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Po drugie - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz ugruntowanym poglądem doktryny, termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Doręczenie decyzji tylko stronie, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, nie wywołuje bowiem skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji (postanowienie) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Jak wspomniano wyżej, termin do wniesienia odwołania przez stronę, za która działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie (tak też: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13; wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 59/16). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać czy jednostka w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (por. postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). Poza sporem było w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji wysłał decyzję z dnia 15 listopada 2017 r. do Ł. Cz. pomimo tego, że w sprawie strona ustanowiła pełnomocnika. Ta okoliczność w żadnej mierze nie konwaliduje braku doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji kończącej postępowanie i nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi na adres wskazany w udzielonym pełnomocnictwie. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący udzielił w dniu 3 czerwca 2017 r. pełnomocnictwa adw. M. N. i złożył je do akt administracyjnych sprawy (vide: pełnomocnictwo w aktach administracyjnych). Organ pierwszej instancji przy doręczeniu decyzji pominął to pełnomocnictwo, które na dzień wydania i wysyłania decyzji, tj. w dniu 15 listopada 2017 r. było aktualne. Organ odwoławczy nie kwestionował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktu ustanowienia w sprawie pełnomocnika, ani też obowiązku organu pierwszej instancji doręczenia temu pełnomocnikowi decyzji, przyjmując jednak, że nie oznacza to m.in., iż czynność doręczenia decyzji nie wywołuje związanych z nią skutków prawnych, a termin na wniesienie odwołania pozostaje otwarty. Stanowiska tego, w świetle dokonanych rozważań i przywołanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, nie można podzielić. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu orzekającego, doręczenie decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi jest bezskuteczne w świetle art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. Nie otwiera się więc tym samym termin do wniesienia odwołania, a skoro tak, to nie można mówić o jego uchybieniu (ani też o istnieniu podstaw do jego przywrócenia). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest więc niezgodne z prawem, zaś organ pierwszej instancji był zobowiązany do prawidłowego doręczenia decyzji z dnia 15 listopada 2017 r., co jak wynika z akt administracyjnych sprawy nastąpiło w dniu 12 lutego 2018 r. Niewątpliwe, brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., co miało decydujący wpływ na tok dalszego postępowania organów administracji publicznej. W konsekwencji więc, Sąd orzekający w pełni podzielił pogląd wyrażony w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Zatem w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie, z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a doręczenie decyzji stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o fakcie wydania i treści decyzji, natomiast o skutkach procesowych związanych z doręczeniem decyzji można mówić tylko w przypadku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Tym samym wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył powyżej wskazane przepisy k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie drugim sentencji wyroku składa się: wpis sądowy (100 zł), wysokość kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), uiszczona opłata skarbowa (17 zł). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych rozważań. Ponownie więc rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić powyższe rozważania oraz przedstawioną w nich ocenę prawną stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.