III SA/Gd 486/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Chojnice na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 marca 2025 r. nr SKO.432.3.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminie Chojnice ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2024 r. M. Z., R. M., B. R. oraz W. R. wystąpili do Wójta Gminy Chojnice o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Wójt Gminy Chojnice, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wnioskodawcy wnieśli zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 21 marca 2025 r. nr SKO.432.3.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Gmina Chojnice zaskarżyła powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 marca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga została wniesiona przez Wójta Gminy Chojnice jako uprawnionego do reprezentowania Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że skoro skarga została złożona przez organ pierwszej instancji, to jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, skarga wniesiona została przez Gminę Chojnice reprezentowaną przez Wójta Gminy Chojnice, który działał w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji i wydał postanowienie, od którego zażalenie rozpoznane zostało postanowieniem objętym skargą. W tej zaś sytuacji wnosząca skargę Gmina Chojnice nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Wynika to z faktu, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu działał jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Z kolei, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Inaczej mówiąc dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienie władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygniecie w drodze skargi. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło wcześniej potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawa o samorządzie powiatowym. Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 NSA przyznając, że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, stwierdził, że zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a, celem ochrony swoich interesów. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w innych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19). Powyższe rozważania, które dotyczą generalnie decyzji administracyjnych mają zastosowanie także do postanowień wydawanych przez organy samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy Chojnice. Organ I instancji, w sytuacji gdy wydane przez niego postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy, nie może kwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnej, dokonanej przez organ odwoławczy oceny swojego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uznać należało, że Gmina Chojnice nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku uchylające postanowienie Wójta Gminy Chojnice oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W konsekwencji, skarga wniesiona przez Gminę Chojnice, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Wprawdzie co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji postanowienia). Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).