III SA/Gd 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 sierpnia 2011 r., nr [...] 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego D. R. kwotę 376 (trzysta siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w oparciu o art. 104, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 11a, art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego strażakowi D. R. przez okres 5 lat od dnia otrzymania kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 3 marca 2011 r. przyznano D. R. prawo do kwatery tymczasowej. W dniu 18 maja 2011 r. zrezygnował on jednak z przydzielonej kwatery. W konsekwencji decyzją nr [...] organ stwierdził, że wymieniony strażak utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, który przekazując sprawę organowi pierwszej instancji nakazał dokonanie dodatkowych ustaleń. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustalił, że strażak zamieszkuje w domu rodziców. Ponadto w kwietniu 2011 r. zawarł związek małżeński z A. S., która również nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i zamieszkuje ze swoimi rodzicami. Organ podkreślił, że w momencie przydzielenia strażakowi, na jego pisemny wniosek, kwatery tymczasowej nastąpiła zmiana jego sytuacji prawnej. Stosownie bowiem do art. 78 ust. 4 ustawy w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. W niniejszej sprawie przydzielona kwatera tymczasowa spełnia przysługującą normę zaludnienia oraz znajduje się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Rezygnacja z tej kwatery była bezzasadna i nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. D. R. odwołał się od tej decyzji zarzucając błędną wykładnię art. 78 ust. 4 w związku z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy polegającą na przyjęciu, że odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej skutkuje pozbawieniem prawa do lokalu mieszkalnego. W szczególności podniósł, że sformułowania "przydzielić" nie można utożsamiać z pojęciem "otrzymał", o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy. Ponadto zarzucił błędne sformułowanie rozstrzygnięcia, ponieważ zgodnie z wcześniejszą prawomocną decyzją posiada prawo do równoważnika i postępowanie w rzeczywistości toczy się w sprawie utraty prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzut błędnej wykładni art. 78 ust. 4 w związku z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy jest niezasadny. Natomiast zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 78 ust. 4 ustawy polegającej na przyjęciu, że okres nie wypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego może być dłuższy, niż okres na jaki została przyznana kwatera tymczasowa. W jego ocenie okres wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie może być dłuższy niż 5 lat, ale też nie może przekraczać terminu przyznania kwatery tymczasowej. Ponadto organ zauważył, że wcześniej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego został przyznany stronie jedynie do dnia 31 marca 2011 r. Stąd organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien ograniczyć okres odmowy wypłaty stronie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do dnia jego przyznania, tj. 31 marca 2011 r. Jednocześnie podkreślił, że wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie może nastąpić wcześniej niż z dniem doręczenia stronie decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że nie otrzymała ona kwatery tymczasowej. Podkreślił, że kwaterę tymczasową przyznano zgodnie z jej wnioskiem. Brak skutecznego odwołania od zapisów decyzji przyznającej kwaterę tymczasową sprawił, że decyzja stała się prawomocna, a co za tym idzie nastąpiło skuteczne przyznanie kwatery. W takiej sytuacji można mówić o rezygnacji strony z kwatery tymczasowej, ale nie o jej nieotrzymaniu. Decyzją nr [...] organ pierwszej instancji przyznał stronie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 marca 2011 r. i dlatego, na mocy art. 78 ust. 4 ustawy, należy mówić o odmowie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odnośnie zarzutów dotyczących oświadczenia o rezygnacji z kwatery tymczasowej organ zauważył, że błąd, na który powołuje się strona w ogóle nie wystąpił, a nawet gdyby wystąpił pozbawiony jest prawnej doniosłości, gdyż ma charakter swoistego błędu dotyczącego sfery procesu motywacyjnego. Strona nie powołuje się bowiem na błędne rozumienie treści kwestionowanej czynności, lecz wiąże jej wadliwość z podjęciem niesłusznej, niekorzystnej dla siebie decyzji, której źródło stanowiła błędna motywacja. Oświadczenie strony z dnia 29 sierpnia 2011 r. nie ma żadnego znaczenia dla oceny oświadczenia woli złożonego przez nią we wniosku o przydział kwatery tymczasowej złożonego w dniu 18 lutego 2011 r. Opisaną wyżej decyzję D. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa, polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pierwszej instancji; 2) naruszenie art. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie postępowania w sprawie z urzędu pomimo posiadania informacji o przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji organu podległego; 3) naruszenie zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 6-10 k.p.a. Uzasadniając zarzuty podkreślił, że nietrafne są rozważania organu odwoławczego w zakresie błędnej wykładni art. 78 ust. 4 w związku z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie jest prawdą, że organy orzekające przyznały stronie prawo do odmowy przyjęcia kwatery tymczasowej. Stwierdził, że organ pierwszej instancji bezprawnie wezwał go do złożenia wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie z tego działania wywiódł niekorzystne dla niego skutki prawne. Skarżący kwestionował też stanowisko organu odwoławczego odnośnie oświadczenia woli złożonego pod wypływem błędu i możliwości uchylenia się od skutków takiego oświadczenia. Twierdził, że w dniu 18 lutego 2011 r. złożył oświadczenie pod wpływem błędu, ale wywołanego przez świadome działanie organu pierwszej instancji. Taka kwalifikowana postać błędu to podstęp, czyli szczególna postać błędu. W przypadku podstępu nie jest konieczne, aby wywołany działaniem drugiej strony błąd był istotny. Błąd spowodowany podstępem nie musi dotyczyć treści czynności prawnej, ale może obejmować także inne okoliczności faktyczne lub prawne, wpływające na złożenie przez osobę czynności prawnej o konkretnej treści. Skarżący stwierdził, że nie zapewniono mu czynnego udziału w sprawie, uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dokumentów, zapoznania się z nimi, w czasie kiedy działał bez pełnomocnika, nie pouczono go o obowiązującym prawie i skutkach jego działań. Co więcej organ pierwszej instancji świadomie wprowadzał go w błąd co do tych kwestii. Skarżący wnosił o wyłączenie przez organ odwoławczy do odrębnego postępowania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w sprawie przydziału kwatery tymczasowej z dnia 3 marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodał, że prowadząc postępowanie nie naruszył art. 6 - 10 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2012 r. skarżący zmodyfikował zarzuty w ten sposób, że cofnął zarzut pkt 1, a także naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Cofnął też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił dalej, że wniosek o przydział kwatery tymczasowej złożył w związku z wezwaniem organu z dnia 31 stycznia 2011 r. Skarżący poinformował, że po wydaniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 15 grudnia 2011 r., nr [...], którą w oparciu o stanowisko organu odwoławczego odmówił stronie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wskutek wniesienia odwołania organ drugiej instancji zawiesił postępowanie powołując się na fakt prowadzenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i złożył kopię: pisma Komenda Powiatowego Policji SPP z dnia 2 maja 2012 r., pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 3 kwietnia 2012 r., decyzji organu pierwszej instancji nr [...] i odwołania od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W niniejszej sprawie D. R. kwestionował decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 listopada 2011 r., który na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Komendanta Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy podniesione przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej przez ten organ? Zdaniem Sądu, na powyższe pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 10 listopada 2011 r., a jej podstawą jest art. 138 § 2 k.p.a., który na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z treścią przepisu, obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena spełnienia się przesłanek powołanego powyżej przepisu powinna uwzględniać dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny wykształcone na tle wcześniejszego brzmienia przepisu, gdyż dokonana zmiana nie wpływa zasadniczo na jego sens i znaczenie. Kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia (art. 104 k.p.a.). Jednak organ odwoławczy przede wszystkim obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę i nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Należy przede wszystkim podkreślić, że dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji wymagała zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Obecna konstrukcja prawna opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Jednak treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis tego artykułu, tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wykazał istnienia powyżej opisanych przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Przechodząc dalej, to organ odwoławczy powinien rozważyć charakter i istotę uchybień zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla strony. Taka zaś możliwość, zdaniem Sądu, istniała w niniejszej sprawie. Zasadniczo jednak wady wymienione przez organ II instancji, nie uzasadniały wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zauważył, że "wcześniej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego został decyzją przyznany stronie jedynie do dnia 31 marca 2011 r. Stąd organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien ograniczyć okres odmowy wypłaty stronie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do dnia jego przyznania, tj. 31 marca 2011 r." Była to zasadniczo jedyna okoliczność wskazana przez organ odwoławczy, która winna być przedmiotem rozważenia przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niewątpliwie wada ta, była uchybieniem możliwym do naprawienia w toku postępowania odwoławczego. Podobnie jak błędne sformułowanie rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, który użył zwrotu - "odmawiam przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego", zamiast odmówić wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co trafnie podniósł organ odwoławczy. Jednak konieczność prawidłowego sformułowania sentencji orzeczenia, która winna odzwierciedlać treść przepisu art. 75 ust. 4 ustawy o państwowej straży pożarnej, nie uzasadnia również wydania decyzji kasacyjnej. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej niż przez 5 lat. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy był zobligowany był do wyjaśnienia tych kwestii w toku rozpoznawania odwołania oraz ich naprawienia. Tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Jak podniesiono wyżej tylko rażące wady w zakresie postępowania dowodowego umożliwiają organowi odwoławczemu zastosowanie instytucji kasacji, żadne inne wady rozstrzygnięcia nie dają podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że organ odwoławczy może korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1903/09, Lex 746843, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1418/09, Lex 746523, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 338/06, Lex 326597). Poglądy te Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Na zakończenie rozważań należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Należy tu dodać, że zaskarżona decyzja, była kolejną decyzją kasacyjną, która zapadła w niniejszej sprawie. Podsumowując w okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać, że wystąpiły przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej, a mianowicie ustalenie i wykazanie przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie wykazał w żadnej mierze potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, naruszając ten przepis prawa. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności nie przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Z powodu powyżej omówionych uchybień zaskarżonej decyzji koniecznym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.