III SA/Gd 543/10

Dnia 20 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 19 listopada 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W następstwie wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. Starosta postanowieniem z dnia 19 listopada 2009 r. wydanym w oparciu o art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) odmówił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wydania zaświadczenia o samodzielności dwóch lokali użytkowych oznaczonych nr 1 i 2 ([...]), lokali mieszkalnych oznaczonych numerami od 3 do 29 oraz lokalu użytkowego oznaczonego numerem 30 ([...]) położonych w budynku "[...]" znajdującym się w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ze złożonej razem z wnioskiem informacji wynika, że budowa budynku, w którym znajdują się wskazane lokale nie została ukończona. Do czasu zakończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie ma zaś możliwości wyodrębnienia w/w lokali. Do czasu uzyskania w/w pozwolenia lokale nie służą bowiem zaspokajaniu potrzeb, dla których zaspokojenia były przewidziane. Definicja samodzielnego lokalu zamieszczona w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) w sposób jednoznaczny wiąże samodzielność lokalu z zaspokojeniem potrzeb, którym ten lokal ma służyć. Słuszność tego stanowiska potwierdza nadto orzecznictwo sądów administracyjnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie A Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w/w postanowienia z uwagi na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że interpretacja przepisu dokonana przez organ I instancji jest błędna. Ustawodawca nie precyzje bowiem kiedy "stały pobyt ludzi" ma mieć miejsce. Nadto o samodzielności lokalu stanowi jego trwałe wydzielenie a nie taki czy inny etap zaawansowania robót. Co równie istotne, kryterium oddania do użytkowania budynku, w którym dany lokal ma być usytuowany nie zostało w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zamieszczone. Stąd też odmowa wydania żądanych zaświadczeń jest z oczywistych względów niezasadna. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o własności lokali oraz art. 54 – 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do przepisów art. 2 ust. 2 – 4 ustawy o własności lokali wskazał, że do kategorii "lokal samodzielny" nie można zaliczyć lokalu, który nie posiada cech niezbędnych do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludzi. W sytuacji gdy lokal nie został wybudowany i oddany do użytkowania decyzją administracyjną wydaną na podstawie ustawy – Prawo budowlane nie posiada on cech niezbędnych do ustalenia jego "samodzielności". Tym samym niemożliwe jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego przedmiotową "samodzielność". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Sp. z o.o. zarzucając błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi spółka powtarzając w istocie argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu I instancji oraz powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazała, że organy w sposób nieuprawniony poszerzają ustawowe przesłanki samodzielności lokali o wymóg oddania lokalu do użytkowania. Takie działanie jest jednakże w pełni nieuprawnione i czyni wydane postanowienia aktami wydanymi z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli postanowień wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. W świetle zarzutów w niej podniesionych punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości prowadzonego przez organy administracji postępowania jak i wydanych w jego toku rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.). W myśl tego przepisu samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 cyt. ustawy). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zawiera definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy. Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, cytowane przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione w nich, kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie organy orzekające w sprawie nie mogą odwoływać się przy jej rozstrzygnięciu do innych przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 203/03, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II OW 12/07, System Informacji Prawnej LEX nr 338285). Mając to na uwadze, wbrew stanowisku zajętemu przez organy obu instancji w wydanych postanowieniach, Sąd stoi na stanowisku, że kwestia czy budynek, w którym znajduje się określony lokal, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia ( tak zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Po 250/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 318/08). W ocenie Sądu odmienne stanowisko w powyższej kwestii nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w tym zwłaszcza w przepisach ustawy o własności lokali. W myśl przepisu art. 2 ust. 2 zdanie drugie powołanej ustawy wyznacznikiem samodzielności lokalu jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami i, w zależności od rodzaju lokalu ( mieszkalny lub użytkowy ), wykorzystywanie go w celu do jakiego został przeznaczony. W przypadku lokali znajdujących się w budynku będącym jeszcze w budowie, ich przeznaczenie będzie wynikało z pozwolenia na budowę budynku i zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe nie oznacza jednak, że może dojść do wydania zaświadczenia jedynie w oparciu o w/w dokumenty. Ustalenie czy lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ich samodzielności będą spełniały kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy będzie stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym organ może dokonać niezbędnych ustaleń za pomocą wszelkich środków dowodowych, o których mowa w przepisach k.p.a., w niektórych przypadkach nawet na podstawie oględzin obiektu budowlanego. Uwzględniając przedmiot takiego postępowania należy stwierdzić, że o ile ustalenie trwałego wydzielenia lokalu w obrębie budynku nie powinno nastręczać trudności, to powstaje pytanie o kryteria jakie należy przyjąć przy ustaleniu, czy dany lokal w dacie wydania zaświadczenia będzie mógł służyć zaspokajaniu określonych potrzeb (mieszkaniowych bądź użytkowych ). Zdaniem Sądu, poza wspomnianą wyżej dokumentacją budowlaną, która w tym przypadku jest niezbędna, określa ona bowiem przeznaczenie lokalu, organ winien ustalić czy znajdujące się w budynku lokale zostały wyposażone w stolarkę okienną, mają przygotowane do wykończenia ściany i posadzki, a nadto czy zostały wyposażone w podstawowe instalacje: wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną, jednak bez konieczności ich zakończenia odpowiednią armaturą. W przypadku stwierdzenia, że wyodrębnione w budynku trwałymi ścianami lokale znajdują się w takim stanie, organ winien zaświadczenie o samodzielności lokalu wydać. Na poparcie takiego stanowiska warto przytoczyć argument, że obecnie w wielu sytuacjach nie można łączyć pojęcia samodzielności lokalu z faktycznym zaspokajaniem określonych potrzeb w dacie wydawania zaświadczenia. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku nowego budownictwa mieszkaniowego, już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, lokale oddawane są ich nabywcom w tzw. stanie deweloperskim. Lokale w takim stanie nie nadają się natychmiast do zamieszkania z uwagi na brak w nich wyposażenia np. w armaturę sanitarną, elektryczną czy podłogi i wymagają one prac wykończeniowych. Nadto warto zauważyć, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali położonych w budynku, który nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej, daje jedynie możliwość podjęcia wcześniejszych działań przygotowawczych związanych z koniecznością wyodrębnienia w przyszłości własności takich lokali. Nie wiąże się z tym natomiast niebezpieczeństwo oddawania lokali do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, bowiem w takim przypadku inwestor budowlany narażałby się na odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W reasumpcji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, organ pierwszej instancji nie wykazał mających podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czym naruszył art. 218 § 2 k.p.a., co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył zaś przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. zaaprobował bowiem bez zastrzeżeń stanowisko organu pierwszej instancji, nie dostrzegając jego wadliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono mając na uwadze art. 200 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczeń, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględni rozważania mające za przedmiot wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.