III SA/Gd 597/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr XLI/1251/22 w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu K. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Rada Miasta Gdyni, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", podjęła w dniu 27 kwietnia 2022 r. uchwałę nr XLI/1251/22 w sprawie nadania nazwy Plac Wolnej Ukrainy obszarowi przyległemu do ulicy Zawiszy Czarnego. Przepis § 1 uchwały stanowi: Nadaje się nazwę Plac Wolnej Ukrainy obszarowi położonemu w dzielnicy Śródmieście, obejmującemu działkę nr 2943 w całości oraz części działek nr 2910/5, 2914, 2946 i 2947 obręb 0026 Śródmieście, oznaczonemu jako 79 KD-X - wydzielony plac publiczny, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 1201 Kamienna Góra przyjętym uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. Położenie Placu, zgodnie z § 2 uchwały, określa załącznik graficzny nr 1 do uchwały. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 4 uchwały), co nastąpiło w dniu 26 maja 2022 r. (Dz. U. Woj. Pom z 2022 r., poz. 2058). Pismem z dnia 26 maja 2022 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżący zarzucił aktowi prawa miejscowego naruszenie prawa poprzez: 1) akceptację i rozpowszechnianie nazizmu ukraińskiego, co jest czynem zabronionym, przestępstwem ściganym z urzędu z art. 256 k.k., 2) błędne wytyczenie granic placu na trasie przebiegu ulicy Armii Krajowej oraz Zawiszy Czarnego oraz nie wywiązanie się z obowiązku wyznaczenia pasa drogowego oraz przebiegu obu tych dróg publicznych, 3) autorytaryzm i podejmowanie decyzji wbrew woli części wspólnoty gdyńskiej, typowy dla władzy faszystowskiej, tj. dyktatury elit, a nie władzy demokratycznej szanujących mniejszości z powodu dominacji w RM Samorządności Wojciecha Szczurka od 30 lat; Przekraczając uprawnienia samorząd gdyński prowadzi działalność zagraniczną na poziomie państwowym bardziej ceniąc bohaterów obcych, np. popularyzatora ukraińskiego ludobójstwa Polaków Tarasa Szewczenki, od bohaterów polskich, np. wielokrotnie odrzucono propozycje uczczenia Romana Dmowskiego bardzo zasłużonego dla Gdyni i Polski oraz odmówiono w zeszłym roku zorganizowania obchodzenia święta narodowego 11 lipca pamięci ofiar ludobójstwa ukraińskiego na Polakach w Rzezi Wołyńskiej z której uciekinierzy żyją w Gdyni i są częścią tej wspólnoty. Prawomocnym postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 525/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40), stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący, zdaniem sądu, nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego prawnie gwarantowaną sytuację. Brak jest podstaw do uznania, że po stronie skarżącego występuje interes prawny wymagany przez art. 101 ust. 1 u.s.g, do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr XLI/1251/22, albowiem argumentacja strony skarżącej nacechowana jest jedynie negatywnym odbiorem poczynań władz Gdyni, nie zmierza natomiast w ogóle do wykazania tak interesu prawnego, jak i jego naruszenia wydaniem zaskarżonej uchwały. Podobnie rzecz ma się co do wywodów dotyczących charakteru prawnego gruntów, z których składa się Plac, jak i jego otoczenie. Podane przez skarżącego okoliczności nie wskazują w ocenie Sądu na posiadanie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa. Po uprawomocnieniu się powyższego postanowienia skarżący wniósł kolejną skargę na powołaną na wstępie uchwałę. W skardze tej domagał się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLI/1251/22 w sprawie nadania nazwy Plac Wolnej Ukrainy obszarowi przyległemu do ulicy Zawiszy Czarnego, powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Skarżący wskazał, że ulicy lub placowi można nadać nazwę, jeśli istnieje, a istnieje wówczas, gdy zgodnie z art.4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wydzielony liniami ewidencyjnymi. Z treści zaskarżonej uchwały i z informacji z Wydziału Geodezji, wynika że w dniu podjęcia uchwały plac nie był wydzielony liniami ewidencyjnymi geodezyjnymi. Co więcej z treści uchwały wynika, że podzielono działki o użytku drogowym dróg publicznych Armii Krajowej i Zawiszy Czarnego na podstawie nie rzeczywistych, a jedynie planowanych granic pasa drogowego. W chwili podjęcia uchwały ustawa o drogach publicznych nie dopuszczała wyznaczania pasa drogowego na podstawie granic/linii planowanych. Plan zagospodarowania jasno określa przeznaczenie placu zaplanowane w przyszłości i jest to plac publiczny którego funkcją jest ogólnodostępny parking na 95 stanowisk postojowych samochodów i autobusów. Plan posiada kartę drogi przypisujący planowanemu obszarowi funkcję parkingu samochodowego. Rada Miasta naruszyła zasady planowania uchwalając na tym obszarze inne wykorzystanie niż drogowe i inne niż parkingu publicznego na 95 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i autobusów. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia interesu prawnego jego i innych mieszkańców Gdyni przez likwidację jedynego ogólnodostępnego publicznego parkingu chronionego konserwatorsko w sąsiedztwie plaży i utrwalonego w planie zagospodarowania niezbędnego dla mieszkańców w tym niepełnosprawnych do korzystania z plaży. Prezydent Gdyni pobierał opłaty postojowe i dodatkowe od 2009 r. Na parkingu były cztery parkometry, czym potwierdził, że parking był częścią dróg publicznych. Jakiekolwiek zmiany by wprowadził, to musiały być zgodne z planem zagospodarowania, który zakładał utrzymanie funkcji parkingu publicznego. Po podjęciu uchwały zamknięto słupkami betonowymi przejazd na trasie przebiegu dróg publicznych Zawiszy Czarnego i Armii Krajowej. Kierowcy utracili jedyne i najbliższe plaży miejsca do parkowania w strefie płatnego parkowania, a niepełnosprawni utracili swoje miejsca postojowe, na których byli zwolnieni z opłat postojowych. Parking został zdewastowany przez usunięcie miejsc do parkowania, prace ziemne przeprowadzono bez poszanowania zasad ochrony konserwatorskiej i nie poproszono o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków zgodnie z planem zagospodarowania. Wcześniej wydał on negatywne opinie co do jakichkolwiek zmian zagospodarowania tego miejsca w procedurze opiniowania propozycji z budżetu obywatelskiego. Skarżący wskazał, że jego interes prawny został naruszony uchwałą, ponieważ zabrano mu miejsca postojowe najbliższe plaży miejskiej, a w tym miejsca dla niepełnosprawnych, do zajmowania których był uprawniony. Stanowi to naruszenie art. 69 Konstytucji RP, a także wielu regulacji z zakresu praw człowieka. Uchwała tworzy warunki do przejęcia uwłaszczeniowego terenu. Prezydent Gdyni widzi przyszłość miasta w działalności deweloperskiej, przekazując coraz to nowe tereny w centrum Gdyni oraz portu deweloperom, przez co nigdy nie powrócą do użytku publicznego, ani do gospodarki morskiej, bo zostaną sprywatyzowane. Powstanie strefy płatnego parkowania prezydent uzasadniał deficytem miejsc postojowych, dlatego jego inicjatywa likwidacji parkingu na 95 miejsc postojowych w ścisłym centrum miasta jest niezrozumiała. Podobnie niezrozumiała jest decyzja o rezygnacji z wpływów budżetowych z tytułu opłat postojowych i dodatkowych na tym parkingu wobec kryzysu budżetowego miasta spowodowanego przez nieudolność prezydenta na kwotę ponad miliarda złotych. Zdaniem skarżącego, uchwała prowadzi do utraty kolejnego przedmiotu własności publicznej na rzecz własności prywatnej. W uchwale brak jest też informacji o uzgodnieniach wymaganych planem zagospodarowania, tj. należy przyjąć, że nie zostały wykonane, a zatem doszło do naruszenia uchwały XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. wymagającej, by wszelkie zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu uzgadniać z właściwymi organami. Zdaniem skarżącego w interesie publicznym i jego samego jest, aby parking zachował swoje funkcje w strefie ochronnej zabytków oraz w pasie ochronnym brzegu morskiego i służył kolejnym pokoleniom wszystkich Gdynian. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że WSA w Gdańsku już raz odrzucił skargę wniesioną przez skarżącego na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, z uwagi na brak interesu prawnego po jego stronie. Zdaniem organu argumenty powołane przez skarżącego w celu uzasadnienia istnienia po jego stronie interesu prawnego nie są związane z zaskarżoną uchwałą. Teren, któremu nadano nazwę zaskarżoną uchwałą przestał być użytkowany jako parking już od listopada 2020 r. Nadanie mu nazwy nie pozbawiło skarżącego możliwości korzystania z przysługujących mu praw. Plac Wolnej Ukrainy jest w całości przedmiotem własności Miasta Gdynia i stanowi teren o powszechnej dostępności. W swym piśmie procesowym, datowanym na 20 października 2023 r. skarżący podtrzymał swą argumentację, wskazując, że jego interes prawny uzasadniający wniesienie skargi jest oczywisty. Parking publiczny jest własnością wspólnoty gminnej, a zatem i skarżącego. Art. 1 ustawy o drogach publicznych chroni prawa skarżącego do użytkowania drogi publicznej i stąd wynika jego interes indywidualny i publiczny do ochrony wartości publicznych, a w tym własności publicznej i prawa do indywidualnego korzystania z niej. Skarżący ma prawo do korzystania z miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych, a odebranie tych miejsc przez prezydenta narusza art. 69 Konstytucji RP. Nie istnieje alternatywa co do parkowania na tym parkingu dla niepełnosprawnych. Zmiany w obrębie parkingu zostały, zdaniem skarżącego, dokonane nielegalnie. Rada Miasta mogła ponadto nadać nazwę jedynie drodze będącej jej własnością. Ulica Zawiszy Czarnego, na której zlokalizowana jest część placu, którego dotyczy uchwała ma innego niż gmina właściciela, który nie wyraził pisemnej zgodny na zmianę nazwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Już w tym miejscu wskazać należy, że powołany przez skarżącego w skardze przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa) nie znajduje zastosowania w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organów gminy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są bowiem stosowane w działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego, a powołany przez skarżącego przepis stanowić może podstawę stwierdzenia nieważności jedynie w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 k.p.a.). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, w których jednolicie przyjmuje się, że musi być ono oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru "actio popularis", co oznacza, że sama sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). Poprzednio wniesioną do sądu administracyjnego przez K. S. skargę na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prawomocnym postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 525/22 z uwagi na niewykazanie przez skarżącego przesłanki naruszenia jego interesu prawnego. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W odniesieniu do poprzednio wniesionej skargi K. S. na zaskarżoną uchwałę nie został wydany wyrok oddalający skargę, a zatem nie znajdował zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pozostaje wprawdzie związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną co do interesu prawnego skarżącego w zakresie w jakim WSA w Gdańsku ocenił jego istnienie w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 525/22, lecz nie były przedmiotem oceny Sądu w tamtej sprawie obecnie powoływane argumenty skarżącego. Skoro skarżący, uzasadniając swą skargę, wskazał dla uzasadnienia swego interesu prawnego całkowicie odmienne okoliczności, niż te ocenione przez Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 525/22, to podlegały one ocenie w sprawie niniejszej. Skarżący wskazywał zaś jako materialnoprawne podstawy swego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą to, że teren, któremu nadano nazwę Placu Wolnej Ukrainy stracił dotychczasową funkcję parkingu, która dla skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną, była szczególnie istotna i umożliwiała korzystanie z plaży gdyńskiej. Nie kwestionując utrudnień dla kierowców, w tym dla skarżącego, związanych z likwidacją przestrzeni parkingowej w centrum Gdyni należy podkreślić, że nie istnieje związek o charakterze przyczynowo – skutkowym pomiędzy regulacją zawartą w zaskarżonej uchwale o nadaniu nazwy placowi i faktyczną zmianą jego funkcji. Świadczy o tym choćby to, że plac któremu nadano zaskarżoną uchwałą nazwę przestał pełnić funkcję parkingu jeszcze w 2020r., a zatem na długo przed wydaniem przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały. Nie istnieją poza tym przepisy prawa, według których sama zmiana nazwy określonego terenu (placu) – czy też nadanie mu nazwy po raz pierwszy, determinowałoby jego funkcję, tzn., by nazwanie placu imieniem Wolnej Ukrainy, czy jakimkolwiek innym oznaczało ograniczenie, czy wyłączenie funkcji parkingowej tego placu. Jeśli zatem skarżący postrzegał pozbawienie go możliwości parkowania na placu, którego uchwała dotyczy jako naruszenie swego interesu prawnego dokonane w drodze zaskarżonej uchwały, to należy stwierdzić, że na tak rozumiany interes prawny skarżącego uchwała ze swej istoty wpływu mieć nie mogła. Skarżący powoływał się także na swoje uprawnienia do przedmiotów własności gminy wynikające, jego zdaniem, z przysługującego mu statusu członka wspólnoty gminnej. Wyjaśnić jednak trzeba, że przepisy u.s.g. nie pozwalają na wyprowadzenie wniosku, jakoby z członkostwa we wspólnocie gminnej wynikać miały dla skarżącego jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości będących przedmiotem własności gminy. Własność Gminy jako osoby prawnej jest własnością całkowicie odrębną od indywidualnej własności osób wchodzących w skład wspólnoty gminnej. Skarżący nie wykazał zaś, by jakakolwiek część nieruchomości objętej granicami placu, którego dotyczy zaskarżona uchwała stanowiła jego własność, lub by przysługiwało mu jakiekolwiek inne prawo rzeczowe do tego terenu. Wnoszenie skarg do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu gminnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest, zgodnie z wolą ustawodawcy środkiem prawnym, którego skuteczność uwarunkowana jest naruszeniem rzeczywistego, aktualnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Na marginesie należy wskazać, że istnieje jednak inny rodzaj odpowiedzialności organów samorządowych z tytułu ich działalności prawotwórczej, inwestycyjnej i innej. Jest to odpowiedzialność polityczna, realizowana w drodze mechanizmów demokratycznych takich jak referenda i wybory do władz samorządowych. Członkowie wspólnoty gminnej, którzy nie akceptują porządku wartości reprezentowanych przez władze gminne lub sposobu ich działania mają prawo oddziaływać na te władze innymi sposobami niż skarga na uchwałę do sądu administracyjnego, której zakres ogranicza się do kontroli zgodności z prawem, przy spełnieniu przesłanki naruszenia opartego na prawie materialnym rzeczywistego interesu prawnego członka wspólnoty gminnej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze przytoczone Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w sprawie zachodzi podstawa do odrzucenia wniesionej skargi określona w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu orzeczono wobec odrzucenia skargi jak w punkcie drugim sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).