III SA/Gd 600/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 114 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.),po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego skierował T. W. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. B .W decyzji podano, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 30.09. 2010 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego, przedstawionego przez organ w uzasadnieniu do decyzji: w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 19 kwietnia 2010 r. wszczęto postępowanie w sprawie skierowania T. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W dniu 18 maja 2010 r. do organu wpłynęło pismo T. W. podnoszące zastrzeżenia i kwestionujące zasadność wniosku Policji. Organ I instancji wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ustosunkowanie się do przedstawionych zastrzeżeń. W odpowiedzi w dniu 1 czerwca 2010 r. Policja poinformowała, że wniosek jest aktualny i zasadny, bowiem T. W. popełnił wykroczenia, za które przypisano Mu 26 punktów karnych. Z wniosku Komendanta Policji wynika, że T. W. za cztery naruszenia popełnione w okresie od 3.11.2008 r. do 29.07.2009 r.( a więc – krótszym niż jeden rok) uzyskał więcej niż 24 punkty karne. Mając powyższe na uwadze organ orzekł o skierowaniu T. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 pkt.1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym - w terminie do dnia 30 września 2010 r., w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Powołany przepis Art. 114 ust.1. stanowi, że " Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: 1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: a) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1;" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania T. W., decyzją z dnia 17 listopada 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt. 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym (publ. jw.) –uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż od decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami T. W. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że nie przekroczył liczby 24 punktów, zatem organ I instancji naruszył przepisy art. 114 ust. 1 w zw. z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Odwołujący się podniósł, że podstawą skierowania wniosku przez organy Policji było nieprawidłowe wyliczenie ilości punktów karnych, bowiem organ prowadzący ewidencję pozostawał w bezczynności i z upływem roku od daty popełnienia pierwszego naruszenia nie wykreślił punktów karnych za czyny popełnione w dniach 3 listopada 2008 r. i 10.grudnia 2008 r. Tymczasem zarówno z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym jak i z orzecznictwa NSA wynika, że podstawą wniosku o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy mogą być tylko wpisy ostateczne .Za naruszenie, jakiego T. W. dopuścił się w dniu 29 lipca 2009 r. w [...] wpisano punkty karne tymczasowo, bowiem na skutek odwołania zapadł wyrok w Sadzie Rejonowym w [...] w dniu 7 stycznia 2010 r., wyrok uprawomocnił się w lutym 2010 r., a to powoduje, że w czasie, gdy wpis był tymczasowy, organ Policji powinien wykreślić punkty karne sprzed roku. Wyrok Sądu nie ma przecież mocy wstecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, co następuje: kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy podlega osoba w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, wpisanych do ewidencji, prowadzonej przez Policję. Decyzję o skierowaniu kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – w razie przekroczenia 24 punktów – wydaje starosta na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, składany w trybie określonym przepisami § 7 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W związku z zarzutem podniesionym w odwołaniu, organ I instancji skierował pismo o wyjaśnienie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Na podstawie materiału dowodowego sprawy organy ustaliły, że odwołujący się miał w ewidencji wpisy dotyczące wykroczeń drogowych, za które organ prowadzący ewidencję wpisał skarżącemu 26 punktów karnych, zatem – suma punktów w czasie przed skierowaniem na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów wynosiła ponad 24 punkty, co uzasadnia zastosowanie trybu z art.114 ust.1b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ wyjaśnił również, że decyzja o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy ma charakter związany, co oznacza, że właściwy organ nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta Policji i że skoro art. 122 ust.1 pkt.4 ustawy – Prawo ruchu drogowym nie przewiduje możliwości określenia terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, to należało tę część decyzji organu I instancji uchylić, jako wadliwą. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. W. zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 7 kpa poprzez zaniechanie działań polegających na wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że organ kierujący na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji i nie jest uprawniony do badania czy umieszczenie w ewidencji punktów za przekroczenie przepisów jest zgodne z prawem oraz 2.- przepisów prawa materialnego art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych polegające na dwukrotnym karaniu różnymi sankcjami za to samo wykroczenie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji jest niesłuszna, a skoro od liczby wpisanych do ewidencji punktów nie można się odwołać, to w istocie osoba dotknięta nieprawidłowym wpisem pozbawiona jest możliwości obrony swych praw, skoro organ kierujący na sprawdzenie kwalifikacji nie może badać legalności umieszczenia punktów w ewidencji. Nadto podniesiono, że skarżący za ten sam czyn ukarany został mandatem i wyrokiem sądu grodzkiego, a następnie zastosowano wobec skarżącego sankcję administracyjną polegającą na wpisaniu punktów i w konsekwencji - skierowaniu na badanie kwalifikacji kierowcy. Takie postępowanie narusza, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.11.2010 r. w sprawie P 29/09, art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji rozpoznany został przez Sąd w dniu 13 czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 czerwca 2010 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu była legalność skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w postaci egzaminu praktycznego i teoretycznego. Podstawę prawną przedmiotowego skierowania stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej pr. o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skład orzekający stwierdził, że w zakresie niezbędnym do zastosowania powyższej normy i wydania spornego skierowania nie dopuszczono się w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisom procesowym, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a tylko takie zobowiązywałyby sąd do wydania wyroku kasacyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony przez organy, bowiem bezspornie skarżący przekroczył limit 24 punktów uzyskanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, co wynika zarówno z wniosku Komendanta Policji w [...] jak i wyjaśnień udzielonych przez Policję na żądanie organu I instancji w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego w piśmie z dnia 17 maja 2010 r.(k-4 akt adm.). Również bezsporny jest fakt złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosku o skierowanie na kontrolny egzamin (vide wniosek z 19 kwietnia 2010 r., k. 1 akt adm.). W tej sprawie Sąd, pomimo pewnych zastrzeżeń co do wywiązania się przez organ I instancji z obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nie stwierdził, by powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Należy podnieść, że kontrolowane postępowanie, w tym wydana w nim decyzja organu I instancji, powinno być oceniane z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, treści pism i informacji kierowanych do strony. Te natomiast wskazują, że skarżący już na etapie postępowania przed organem I instancji miał pełną wiedzę o podstawach prawnych i przyczynach faktycznych skierowania na sprawdzenie kwalifikacji. Wynika to z faktu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 2 akt adm.) i wniosku komendanta o konieczności skierowania na egzamin. Wymienione dokumenty zawierały wskazanie podstaw prawnych ich wydania oraz wyjaśnienie okoliczności prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania spornego skierowania. Nie można zatem przyjąć w okolicznościach sprawy, że organ I instancji dopuścił się uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i pozbawiał skarżącego możliwości dowodzenia swoich praw. Wskazać również należy, że błąd organu I instancji w postaci określenia terminu, w jakim skarżący miał poddać się egzaminowi, został wyeliminowany na etapie odwoławczym, bowiem zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie sporządzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. , a Kolegium, mając na uwadze charakter postępowania odwoławczego - po raz drugi rozpoznało sprawę w pełnym zakresie, nie ograniczając się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Za przyjęciem, że błędy decyzji z 24 czerwca 2010 r. nie miały wpływu na wynik sprawy przemawia również fakt, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Nie było zatem w omawianym postępowaniu aktów, czynności czy innych ustaleń, o których przed wydaniem skierowania skarżący nie mógł wiedzieć i o których dowiedział się dopiero z decyzji z czerwca 2010 r. Tutejszy sąd nie stwierdził również, by organy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy niewłaściwie zastosowały przepisy mające znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, w szczególności, by dokonały ich błędnej interpretacji lub zastosowania, jak wywodził skarżący. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Jak wyżej wskazywano, przesłanką skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest złożenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku wskazującego na przekroczenie przez kierowcę limitu 24 punktów. Podstawą złożenia wniosku jest § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998). Przepis ten brzmi: komendant wojewódzki policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak to już również wyżej wyjaśniono, skierowanie wydane w takim wypadku przez starostę ma charakter decyzji związanej. W ocenie sądu, a wbrew stanowisku skarżącego, ani przeprowadzone postępowanie ani decyzja organu odwoławczego nie narusza zasad konstytucyjnych , w tym – zasady nie karania wielokrotnie za ten sam czyn. (art. 2 Konstytucji RP). Wprowadzenie przez ustawodawcę określonego limitu punktów, po przekroczeniu którego kierowca ma obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez skontrolowanie uprawnień i ewentualne wyeliminowanie z ruchu podmiotu, którego zachowanie nie daje gwarancji bezpiecznego przemieszczania się uczestnikom ruchu. Powtarzające się nieprawidłowe zachowanie na drodze, nieprzestrzeganie zasad bezpieczeństwa i przepisów ruchu drogowego zawsze stanowi potencjalne zagrożenie. Interpretacja przepisów cytowanego rozporządzenia i ustawy zastosowanych w niniejszej sprawie w praktyce sądowoadministracyjnej jest jednolita i nie nasuwa wątpliwości. Należy wskazać między innymi następujące orzeczenia: wyrok WSA w Kielcach z 30.10.2008 r., II SA/Ke 501/09, Lex nr 511390; wyrok WSA w Warszawie z 25.11.2005 r., VI SA/Wa 788/05, Lex nr 198857; wyrok WSA w Białymstoku z 21.02.2008 r., II SA/Bk 833/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; wyrok NSA z 08.02.2007 r., I OSK 440/06, dostępny w powyższej Bazie). Prewencyjnemu celowi uregulowań art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym i omawianego rozporządzenia, sprowadzającemu się do zapewnienia bezpieczeństwa nieokreślonej liczbie użytkowników dróg, noszącego znamiona celu publicznego (powszechnego) nie mogą być, wbrew stanowisku skarżącego, przeciwstawione argumenty o rzekomych naruszeniach przepisów postępowania wyjaśniającego (art.7 kpa) albowiem nie są one w okolicznościach sprawy uprawnione. Z uwagi na powyższe sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, naruszenia art.4 ust.1Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art.14 ust.7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, gdyż skierowanie na egzamin polegający na sprawdzeniu kwalifikacji kierowców nie jest karą, a - zdaniem sądu, skarżący nie wykazał na czym polegać ma nieuzasadnione karanie kierowców, którzy są skierowani na sprawdzenie uprawnień w takim zakresie, w jakim je posiadają. W okolicznościach niniejszej sprawy, co należy podkreślić, istotne jest, iż przekroczenie przez skarżącego limitu 24 punktów za naruszenie zasad ruchu drogowego w okresie nie przekraczającym roku, obligowało prezydenta do wydania w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit "b" pr. o ruchu drogowym o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego policji złożony na podstawie § 7 ust. 1 ocenianego rozporządzenia wykonawczego. Nie jest również uzasadniony zarzut, że skarżący nie miał możliwości kwestionowania zapisów w ewidencji punktów karnych, gdyż sposób prowadzenia ewidencji podlega prawnej kontroli, z możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego włącznie. Z powyższych przyczyn sąd stwierdza, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wywołane wnioskiem komendanta złożonym w sprawie niniejszej należało uznać za zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.