III SA/Gd 681/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 31 marca 2011 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r, nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g." oraz. art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.r.". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi B. (§ 2) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały określono w załączniku do uchwały. W § 2 pkt 1 załącznika do uchwały wskazano, że zespół składa się z osób powołanych spośród kandydatów wyłonionych, na mocy porozumienia Burmistrza B., z następującymi podmiotami: Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w B.; Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B.; Posterunkiem Policji w B.; zakładami opieki zdrowotnej zlokalizowanymi na terenie gminy B.; szkołami podstawowymi, gimnazjami oraz szkołami ponadgimnazjalnymi zlokalizowanymi na terenie gminy B.; organizacjami pozarządowymi mającymi swoją siedzibę na terenie gminy B., które podejmują działania na rzecz pomocy rodzinie lub na rzecz przeciwdziałania patologiom społecznym i uzależnieniom. W uchwale wskazano, że w skład Zespołu wchodzą także kuratorzy sądowi wskazani przez Prezesa Sądu Rejonowego w C. (§ 2 pkt 2) i pełnomocnik ds. realizacji Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii (§ 2 pkt 3), nadto w skład Zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 2 pkt 4). W § 5 pkt 3 załącznika do uchwały określono, że posiedzenia zespołu zwołuje w razie potrzeby przewodniczący, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. W § 6 załącznika do uchwały określono, że zespół może tworzyć grupy robocze stałe lub doraźne w celu rozwiązywania problemów związanych z przemocą w rodzinie w indywidualnych przypadkach (pkt 1). W skład grup roboczych mogą wchodzić członkowie Zespołu lub osoby spoza Zespołu wskazane, na mocy zawartych z Burmistrzem B. porozumień, przez: Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B., Posterunek Policji w B., zakłady opieki zdrowotnej zlokalizowane na terenie gminy B., szkoły podstawowe, gimnazja oraz szkoły ponadgimnazjalne zlokalizowane na terenie gminy B., na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu (pkt 4). W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi lub inni specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 5). W pkt 6 powyższego paragrafu określono, że osoby spoza Zespołu wchodzące w skład doraźnych grup roboczych przed przystąpieniem do prac składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy grupy. Ponadto w paragrafie tym określono, że grupy robocze wykonują zadania zlecone przez Zespół lub Przewodniczącego Zespołu. Grupa robocza wskazuje Przewodniczącemu osobę do kontaktu z grupą wskazując jednocześnie formę i sposób kontaktu. Z podjętych działań grupa robocza przekazuje na bieżąco informacje Przewodniczącemu Zespołu. Wypracowane przez grupę propozycje działań podlegają akceptacji Zespołu. W § 9 uchwały określono, że Zespół realizuje działania określone w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie (pkt 3). Określono w pkt 5, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów wymienionych w § 2 oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: - diagnozowanie przemocy w rodzinie, - podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, - inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, - rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym, - inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie m.in. w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty". W pkt 5 wskazano, że do zadań grup roboczych należą, w szczególności: - opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, - monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, - dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Wyżej opisaną uchwałę zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w C., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając następujące naruszenia prawa: - rażące naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2109 r. poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku urzędowym Wojewody Pomorskiego, pomimo, że uchwala jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, rażące naruszenie prawa tj. § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w związku z art. 9 b ust. 2 i 3 u.p.p.r., przez powtórzenie w postanowieniach uchwały, w § 9 pkt 4 i 5, przepisów zawartych w u.p.p.r., a dotyczących zadań Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych, rażące naruszenie prawa tj. § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 9 a ust. 7 u.p.p.r., przez powtórzenie w postanowieniach uchwały, w § 5 pkt 3, przepisów zawartych w u.p.p.r., a dotyczących częstotliwości posiedzeń Zespołu, rażące naruszenie prawa, tj. art. 9 a ust. 3,4,5 i art. 9a ust. 11 i 12 w zw. z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., przez wskazanie w uchwale w § 2 i § 6 pkt 4 i 5 katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu i grup roboczych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., rażące naruszenie prawa, tj. art. 9 c ust. 3 u.p.p.r. przez modyfikację w § 4 pkt 2 pkt 1, § 6 pkt 6, uchwały obowiązującego przepisu art. 9 c ust. 3 u.p.p.r. poprzez ograniczenie jedynie do formy pisemnej oświadczenia składanego przez członka Zespołu interdyscyplinarnego, grupy roboczej o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uznając złożoną skargę, podjął w dniu 2 października 2019 r. uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie w Gminie B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Norma art. 88 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest zatem jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską w B. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12). Nadto za zasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi. Sąd podzielił zarzut dotyczące istotnego naruszenia prawa przez powtórzenie w przepisach Załącznika do uchwały w § 9 pkt 4 i 5 uformowań zawartych w art. 9 b ust. 2 i 3 u.p.p.r. oraz w § 5 pkt 3 postanowień art. 9a ust. 7 tej ustawy. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Powoływanie się na naruszenie tych zasad może mieć miejsce wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W ocenianej sytuacji zakres powtórzeń jest rozległy, przepisy § 9 ust. 4 i 5 Załącznika do uchwały stanowią w całości powtórzenie przepisów ustawy, co skutkuje nieważnością ich postanowień. Podobnie w § 5 ust. 3 Załącznika do uchwały niezasadnie powtórzono z treść art. 9a ust. 7 ustawy, w zakresie częstotliwości posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut przekroczenia przez Radę Miejską w B. delegacji ustawowej do wydania uchwały wynikającej z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć określenia składu takiego zespołu. Kompetencja wynikająca z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych a nie składu zespołu. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. stanowi, że to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jest właściwy do powołania zespołu interdyscyplinarnego, przy czym w ust. 3 ustawodawca ustalił przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Określenie w uchwale podjętej przez organ stanowiący gminy składu zespołu interdyscyplinarnego, w inny sposób niż to wynika z ustawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy. Natomiast w kwestii grup roboczych – zapisy § 6 ust. 4 i 5 złącznika do uchwały naruszają przepisy art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Za niezgodny z prawem uznać należało także § 4 ust. 2 pkt 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, na pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Przepis ustawy wprowadza zatem wymóg złożenia oświadczenia, którego treść została w uchwale znacznie ograniczona, nadto ustawa nie ogranicza formy tego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczalne są także inne formy jego złożenia, w tym oświadczenie ustne złożone do protokołu. W konsekwencji, wskazane uregulowanie, podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r., dotknięte jest sankcją nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości nastąpiło w związku brakiem jej publikacji, skutkującym nieważnością całej podjętej uchwały. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.