III SA/Gd 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", w wyniku rozpatrzenia odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 października 2017 r., ustalającej opłatę w wysokości 160 zł za przeprowadzenie czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono naruszenie wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2016). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 18 września 2017 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w ramach sprawowanego bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadził kontrolę sanitarną w "A" Sp. z o.o., zarządzającej pływalnią, podczas której stwierdził brak aktualnego komunikatu na tablicy informacyjnej, jak również brak (od maja) udokumentowanych badań jakości wody prowadzonych zgodnie z harmonogramem ustalonym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, co stanowi naruszenie wymagań określonych w § 7 i w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu 12 października 2017 r. wydał decyzję, ustalającą opłatę w wysokości 160 złotych za przeprowadzone czynności kontrolne. W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że opłata została nałożona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim odpowiada woda na pływalniach, który to akt jest sprzeczny z przepisami art. 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. Nr 208, poz. 1240 ze zm.). Z tego względu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że strona przedstawiła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu propozycję harmonogramu badań wody basenowej w ramach kontroli wewnętrznej. Z harmonogramu badań wody basenowej wynika, że badania parametrów mikrobiologicznych, tj. Escherichia coli oraz Pseudomonas Aeruginosa w wodzie z niecek basenowych, zaplanowano na 2017r. z częstotliwością 2 razy w miesiącu. W dniu 30 grudnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie z zastrzeżeniami przedstawiony harmonogram. Zastrzeżenia dotyczyły braku w przedstawionym harmonogramie wykonywania na obiekcie oznaczeń, tj. chlor wolny, chlor związany, potencjał redox oraz pH. W dniu 18 września 2017 r. podczas kontroli sanitarnej "A" Sp. z o.o. stwierdzono, że badania jakości wody na pływalni nie są wykonywane zgodnie z ustalonym z harmonogramem. Do protokołu kontroli zostały dołączone wyjaśnienia M. S. - kierownika "A" Sp. z o.o., w których wskazał, że w związku ze skróconym czasem funkcjonowania pływalni w okresie letnim, badania laboratoryjne zlecane były jeden raz w miesiącu. Organ odwoławczy stwierdził więc, że powyższe nieprawidłowości stanowią naruszenie wymagań określonych w § 7 i w § 3 ust.1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wydanie przez organ I instancji decyzji, ustalającej opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne, jest w pełni uzasadnione. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że stwierdzone zostały naruszenia wymagań określonych w ww. rozporządzeniu. Zdaniem organu II instancji, przywołany przez stronę art. 11 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych stanowi podstawę upoważnienia ustawowego dla rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach. Zatem zarzut strony w tym zakresie jest bezpodstawny i nie ma związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji, ustalającej opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 grudnia 2017 r., "A" Sp. z o.o. podniosła, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, zostało wydane na podstawie dyspozycji zawartej w art. 11 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jednakże nakładając na zobowiązane podmioty obowiązek ponoszenia kosztów badań laboratoryjnych, wykracza poza zakres ustawowej dyspozycji. W związku z tym, w ocenie strony skarżącej, wymierzenie grzywny na podstawie przepisu rozporządzenia, który wykracza poza zakres ustawowej delegacji, jest nieuzasadnione. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, ustalająca opłatę za przeprowadzenie czynności kontrolnych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z przepisu tego wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ww. ustawy, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności m.in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, wypoczynku i rekreacji (art. 1 pkt 1 i 5 ww. ustawy). Jak stanowi art. 2, wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru należy kontrola przestrzegania przepisów, określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Podnieść należy, że kontrola w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, którą właściwy organ wykonuje do celów sprawdzenia przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, ma bardzo szeroki zakres pojęciowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ww. ustawy czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności", nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy" (zob. wyroki NSA z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1374/08, z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 449/08, z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/08, z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1071/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym stwierdzić należy, że wszelkie czynności wykonywane przez właściwy organ w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego mogą stanowić podstawę naliczenia opłat, o ile w wyniku dokonanych czynności organ stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zaakcentować trzeba, że ratio legis takiego rozwiązania jest to, aby nie obciążać tymi opłatami podmiotów, które przestrzegają wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 września 2017 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w ramach sprawowanego bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadził kontrolę sanitarną u skarżącej, zarządzającej obiektem pływalni, podczas której stwierdził brak aktualnego komunikatu na tablicy informacyjnej, jak również brak (od maja) udokumentowanych badań jakości wody prowadzonych zgodnie z harmonogramem ustalonym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, co stanowiło naruszenie wymagań określonych w § 7 i w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zarządzający pływalnią dokonuje oceny spełniania wymagań, o których mowa w § 2, na podstawie systematycznych i udokumentowanych badań jakości wody, prowadzonych zgodnie z harmonogramem ustalonym z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia sytuacji mogącej mieć wpływ na pogorszenie jakości wody na pływalni, w tym sytuacji, o której mowa w pkt 1 lit. c, po przerwie eksploatacyjnej lub awarii, wyników badań przekazywanych w terminie do 3 dni roboczych właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu wraz ze wskazaniem podejmowanych działań naprawczych w zakresie dotyczącym parametrów określonych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia. Ponadto, jak stanowi § 7 ust.1 ww. rozporządzenia, zarządzający pływalnią w komunikacie informuje o: 1) ostatniej ocenie jakości wody na pływalni dokonanej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego, o której mowa w § 4; 2) spełnianiu przez wodę na pływalni wymagań określonych w rozporządzeniu lub aktualnych przekroczeniach dopuszczalnych wartości parametrów wynikających z oceny, o której mowa w § 3 ust. 1; 3) podjętych działaniach naprawczych oraz o planowanym terminie doprowadzenia jakości wody na pływalni do odpowiednich wymagań, w przypadku niespełnienia wymagań jakościowych, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni. 2. Komunikat zamieszcza się: 1) na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w miejscu widocznym dla osób pływających, kąpiących się lub uprawiających sport lub rekreację oraz 2) na stronie internetowej, jeżeli taka strona jest prowadzona. Zatem nie ulega wątpliwości, że czynności dokonane przez upoważnionego przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "A" Sp. z o.o. pozostawały w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, a zatem zaistniała podstawa do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne w wysokości 160 zł i zobowiązania skarżącej do jej uiszczenia. Wskazać należy, że wyliczając opłatę, w kalkulacji przyjęto jako podstawę obciążenia koszty bezpośrednie i pośrednie wyliczone w sposób określony w § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.nr 36 poz.203). Podkreślić należy, że organ dokładnie i rzetelnie, z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa, uzasadnił sposób obliczenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne. Konkludując, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji, wydając decyzje działały na podstawie i w granicach prawa. Wydanie decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem wnikliwego postępowania, które wyjaśniło stan faktyczny sprawy. Ponadto dokonano prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja skargi, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, wydane na podstawie art. 11 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości podczas kontroli sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, lecz ustalenie opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych w związku ze sprawowaniem tego nadzoru. Opłata ta prawidłowo została nałożona na podstawie przytoczonych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust.4 tej ustawy, co jednoznacznie wynika z decyzji organu I instancji. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.