II OSK 449/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 450/06 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za opinie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., II SA/Kr 450/06 oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za opinię. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce ustalił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Krakowie na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 z późn. zm.) opłatę w kwocie 50,72 zł za wydanie postanowienia. W wyniku odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji na wniosek Urzędu Miasta i Gminy Niepolomice wydał opinię na etapie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia "Remont chodnika wzdłuż drogo wojewódzkiej nr 964 w miejscowości Podłęże gmina Niepolomice..." przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację. Wydanie tej opinii należało do czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, określonego w art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r.. W myśl art. 36 ust. 1 tej ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności podejmowane przez organy inspekcji w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierana jest opłata w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę ponosi osoba bądź jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a jednostka tą w rozpoznawanej sprawie jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Sądu I instancji wniesionej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, który zarzucił jej naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rażące naruszenie przepisów art 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mieści się wydawanie postanowień w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko na podstawie art. 57 w zw. z art. 51 ustawy o ochronie środowiska. Sąd powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2005 r., IV SA/Wa 823/05, w którym przyjęto, że zasadą jest obowiązek pobierania opłat za czynności związane z nadzorem bieżącym i zapobiegawczym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W art. 3 ustawy o tej Inspekcji wymienione są przykładowo działania, jakie podejmują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego, bowiem ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności" poprzedzającym to wyliczenie. Dlatego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że "czynność polegająca na wydaniu opinii w formie postanowienia, co do wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej jest czynnością związaną ze stosowaniem nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielając to stanowisko, uznał, że art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej daje podstawę do pobierania opłat za wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd nie podzielił jednocześnie poglądu w tej materii zawartego wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2005, r. II SA/Kr 3267/02, na który powołał się skarżący. W skardze kasacyjnej Województwo Małopolskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej prze jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stanowi on podstawę prawną do pobrania opłaty za wydanie postanowienia w sprawie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko; - art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w zakresie nadzoru zapobiegawczego mieszczą się również czynności zawierające się w ustawowych obowiązkach organów inspekcji sanitarnej i podejmowane przez organ w trybie współdziałania pomiędzy organami na podstawie art. 106 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa ochrony Środowiska nakłada na organ wydający postanowienie, co do konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko obowiązek zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 57 ust., 1 którym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Zaskarżone postanowienie wydane było więc w ramach obowiązkowego uzgodnienia i w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej – art. 106 k.p.a.. Ocena zawarta w postanowieniu zawiera się w ustawowych kompetencjach organów inspekcji sanitarnej, a więc mają one obowiązek wydania opinii, a tym samym nie mogą z tego tytułu pobierać żadnych opłat. Powołano się też na wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2005, r. II SA/Kr 3267/02, w którym Sąd stwierdził, że wydanie w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest odrębną kompetencją organu niezależną od kompetencji w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego. Skarżący podziela ten pogląd Sądu i uważa, że pobieranie opłat może dotyczyć wyłącznie czynności wykonywanych w ramach sprawowania nadzoru bieżącego i zapobiegawczego. W ramach przykładowego określenia kompetencji organów w art. 3 ustawy nie można przyjmować, że mieszczą się w nich działania podejmowane w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Powołano się też na wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., II SA/Kr 787/06 zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 z późn. zm.) stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, które to opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W myśl ust. 2 tego artykułu opłat nie ponosi się w przypadku badań i czynności związanych ze sprawowaniem nadzoru bieżącego, jeżeli w ich wyniku nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Powołany przepis art. 36 ust. 1 ustawy wyczerpująco i jednoznacznie reguluje kwestię pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 i 3 pkt 2 w. zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, postanowienie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydawano po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Zasięgnięcie tej opinii następowało w trybie art. 106 k.p.a. Okoliczność czy określona działalność winna być zakwalifikowana do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest w żadnym stopniu uzależniona od tego czy jest wykonywana w ramach samodzielnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy też w ramach współdziałania z innym organem administracji odbywającego się w trybie uregulowania wskazanego w art. 106 k.p.a. Należy podzielić w tej mierze pogląd prawny przyjęty w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/06, ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 67. Działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wynikają zawsze z ustawowego obowiązku i fakt ten nie może przesądzać o tym, że za takie czynności nie mogą być pobierane opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W wyroku NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07 trafnie przyjęto, że opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia bądź decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zauważył, że w doktrynie przyjmuje się, iż rozważań dotyczących kosztów postępowania i opłat, nie można wyłącznie opierać na przepisach k.p.a., bowiem większość regulacji w tym zakresie wynika z innych ustaw szczególnych, czy też aktów wykonawczych do nich (S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 70 i n.). Koszty postępowania w rozumieniu k.p.a. są to wydatki poniesione w celu rozstrzygnięcia sprawy. Wydatki te są ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników postępowania. W dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o kosztach postępowania i opłatach oraz innych należnościach wynikłych z postępowania. W przepisach prawa administracyjnego występuje bardzo wiele różnych opłat (opłata skarbowa, opłaty rejestrowe, opłaty prolongacyjne, opłaty konsularne, opłaty paszportowe, opłaty egzaminacyjne itp. Przez opłatę rozumie się "świadczenie pieniężne, pobierane w określonej z góry wysokości z tytułu wynagrodzenia za czynności organu administracyjnego lub innego podmiotu upoważnionego do wykonywania funkcji administracyjnych, dokonane w interesie uczestnika postępowania, na rzecz, którego daną czynność podjęto". Opłaty mają charakter przymusowy i nie są związane z wynikiem postępowania administracyjnego. Z uwagi na tak duże zróżnicowanie rodzajów opłat, pojęcie opłat nie zawiera się w kosztach postępowania w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawierają koszty postępowania rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z postępowaniem (wydaniem postanowienia, decyzji), o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to, że są pobierane z dołu (patrz: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 27-75). W świetle powyższych rozważań, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że skoro organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonywał swe ustawowe obowiązki, to nie miał podstaw do pobierania z tego tytułu żadnych opłat. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.