II OSK 1374/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 313/08 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Książ Wielki na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Książ Wielki na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 313/08, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za czynności uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr 7 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że budowa sieci wodociągowej o długości 1700 m z tolerancją 30% wraz z przyłączami w ilości 35 sztuk z tolerancją 30% w miejscowości T. Gmina [...] nie wymaga opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (znak: [...]) skierowaną do Gminy [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) ustalił opłatę za opinię nr 7 z dnia [...] stycznia 2008 r. w wysokości 108 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę w wysokości 108 zł ustalono za opinię dotyczącą budowy sieci wodociągowej w T., na którą składa się: kwota 54 zł stanowiąca równowartość czasu analizy przesłanych dokumentów, kwota 54 zł stanowiąca równowartość czasu opracowania opinii". Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Książ Wielki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] dotyczącej opłaty za opinię w sprawie braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej o długości 1700 m z tolerancją 30% wraz z przyłączami w ilości 35 sztuk z tolerancją 30% w miejscowości T. gm. [...], którego inwestorem jest Gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Osobą taką lub jednostką organizacyjną jest inwestor, co w przypadku rozpatrywanej inwestycji ma miejsce. Podniesiono, że katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest określony w art. 3 w/w ustawy i ma charakter otwarty. Nie wyczerpuje on wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wzmianki o opiniowaniu konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych. Wynikają one jak zaznaczono bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 129 z 2006 r., poz. 902 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego są one działaniami z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ponieważ mają taki sam charakter jak zadania wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pełni uzasadnione, bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej czy inwestor. Przepis art. 36 w/w ustawy nie dokonuje bowiem w tym zakresie rozróżnienia. Wyznacza on jedynie, jaki podmiot i w jakich okolicznościach jest zobowiązany do uiszczenia stosownej opłaty. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy Książ Wielki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wskazano na brak podstawy prawnej, do domagania się przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. żądanej kwoty. Wątpliwości skarżącego dotyczyły powołanych za podstawę przez organ pierwszej instancji przepisów, tj. art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 20, poz. 193). W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że obydwie decyzje zostały wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Świadczą o tym uzasadnienia obu decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji w istocie przytoczyły wyłącznie treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem podstawa do nałożenia na stronę obowiązku może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni przepisów prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jak zaznaczono wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, a zamiast wykładni budzącego sygnalizowane w odwołaniu wątpliwości interpretacyjne art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści tego przepisu. Dopiero dokonanie ustaleń w zakresie dopuszczalności zastosowania wskazanej przez organ podstawy prawnej na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz ich należyte uzasadnienie w treści decyzji administracyjnej upoważniało organ do obciążenia skarżącego opłatą w trybie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Następnie za niezasadne Sąd uznał przyjęte przez organy administracji arbitralne stanowisko, zgodnie z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przypomniano, iż decyzje obydwu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania i uznano, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej. Wniosek ten jak zaznaczył Sąd nie znajduje uzasadnienia w treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Nie zmienia to jednak faktu, że przy dokonywaniu wykładni art. 3 cyt. ustawy i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nie można tracić z pola widzenia, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Przyjęto również, że zasadnie akcentuje się, iż normy kompetencyjnej nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie w ustawie określona. Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne również domniemanie kompetencji nadzorczych a przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji tym bardziej należy wykładać ścieśniająco. Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którego treść przytoczono wskazano, że wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymieniono opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Dodano, iż wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która zdaniem Sądu nie może mieć miejsca w procesie dekodowania podstaw kompetencji administracyjnej, w tym również kompetencji nadzorczej. Przy zastosowaniu wykładni zwężającej opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie mieści się wśród określonych w art. 3 cyt. ustawy działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie można zwłaszcza opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu traktować ani jako ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, ani jako uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie jest bowiem ani ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani uzgadnianiem dokumentacji projektowej. Wnioski przeciwne, tj. twierdzenia, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ma charakter uzgadniania dokumentacji projektowej, jako oparte na wykładni rozszerzającej są zatem w ocenie sądu niezasadne. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowczego i jego zdaniem nieuargumentowanego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, iż "skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko". Podniesiono także, iż określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Zwrot "w szczególności" nie oznacza jednak dopuszczalności domniemywania kompetencji nadzorczych. Zwrot ten wskazuje jedynie na to, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może być regulowany również innymi przepisami rangi ustawowej, regulującymi kompetencje nadzorcze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W ocenie Sądu przyjęcie, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie określonych wprost w art. 3 cyt. ustawy, z tego względu, iż w przepisie tym użyto zwrotu "w szczególności", jest dopuszczalne tylko w sytuacji wykazania ponad wszelką wątpliwość, iż tego rodzaju kompetencje nadzorcze znajdują uzasadnienie w konkretnych normach prawnych zawartych w przepisach rangi ustawowej innych niż art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tych okolicznościach Sąd uznał , że nie istnieje w systemie prawnym norma będąca źródłem takiej kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej, tj. norma wskazująca, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi kompetencję nadzorczą organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W tym kontekście Sąd przyjął, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i zgodnie z art. 51 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia wyrażającego opinię, to jest 19 lutego 2008 r., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w jej art. 57. Przepis art. 57 Prawa ochrony środowiska zaś stanowi, że organem właściwym do wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Z powyższych przepisów wynika, że ustanawiają one obowiązek współdziałania organów. Współdziałanie organów administracji publicznej w odróżnieniu od "pionowych" relacji między podmiotami w ramach nadzoru ma charakter relacji "poziomych" pozbawionych elementu władztwa jednego podmiotu nad drugim. Kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie nie mają zatem zasadniczo charakteru kompetencji nadzorczych, chyba że ustawodawca wprost przesądzi w przepisach rangi ustawowej, iż opiniowanie, uzgadnianie, zatwierdzanie lub inna forma współdziałania jest w konkretnej sprawie emanacją kompetencji nadzorczej. Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakresu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ sanitarny jest zatem organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Kompetencje inspektora sanitarnego do współdziałania przy stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu wynikają z Prawa ochrony środowiska. Kompetencje te jednak w braku wyraźnej deklaracji ustawodawcy nie są kompetencjami o charakterze nadzorczym w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest tym samym zdaniem Sądu podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ nadzorczy prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (i nie ma charakteru kompetencji nadzorczej), a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r., III SA/Gd 198/2006, publ.: ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 90). Ponadto Sąd podniósł, że nie jest wystarczające w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do ustalenia przedmiotowej opłaty zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Przypomniano, że zasadnie podkreśla NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, iż z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc zdaniem Sądu opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotową opłatę ustala się "za wydanie opinii". Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia w sprawie opinii). Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przedmiotową opłatę ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak też wysokość określonych przez organ kosztów. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o opłacie za wydanie opinii sanitarnej. Nawet gdyby przyjąć, iż opinia w kwestii konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którego to poglądu z wyżej wskazanych powodów Sąd pierwszej instancji nie podzielił, to niewątpliwie w zakresie "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie mieszczą się wskazywane w zaskarżonej decyzji czynności związane z zapoznaniem się z dokumentacją inwestycji i opracowaniem postanowienia. W tym stanie rzeczy mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy obu instancji jak zaznaczono naruszyły bowiem art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły również zasady ogólne k.p.a. określone w art. 7 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie wyjaśniając w uzasadnieniach decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co również zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Wskazując na brak możliwości konwalidowania w/w naruszeń przez organ odwoławczy uchylając zaskarżone decyzje nakazano wszczęte z urzędu postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., związanych z wydaniem opinii w formie postanowienia ( postanowienie z dnia 18 stycznia 2008 r. NNZ - 420 -115/07 ) czy przedsięwzięcie polegające na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami w miejscowości T. gmina [...] wymaga opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Państwowy Inspektor Sanitarny, jako organ administracji publicznej, z mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązany jest ustalić i pobrać opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Opłaty te mają charakter należności budżetowych i odprowadzane są do budżetu państwa. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna, obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, pobierane są tylko, jeżeli w wyniku tych badań stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wyjaśniono, że art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem szczególnym, który wyczerpująco i jednoznacznie reguluje sprawę pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiąc, że za każdą czynność wykonywaną w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy pobrać opłatę. Wprawdzie art. 3 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wylicza tylko niektóre czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego i nie stanowi w tym zakresie zamkniętego katalogu tych czynności, to zdaniem wnoszącego kasację uznać należy, że czynności związane z wydaniem opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w trybie art. 106 k.p.a. do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest czynnością z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Działanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie ma charakter prewencyjny, a zatem należy do zakresu działania nadzoru zapobiegawczego. Wszystkie wykonywane przez Państwową Inspekcję Sanitarną zadania i czynności, polegają na sprawowaniu nadzoru zapobiegawczego lub bieżącego oraz na prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, a także na prowadzeniu działalności oświatowo zdrowotnej. Zakres sprawowania nadzoru zapobiegawczego wynika z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także z innych ustaw szczególnych, takich jak ustawa Prawo ochrony środowiska, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy prawo budowlane. Tak więc działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru zapobiegawczego zawsze wynikają z ustawowego obowiązku. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie podejmują czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego, które nie wynikałyby z obowiązku ustawowego; gdyby przyjąć za wiążącą wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, to należałoby zdaniem skarżącego stwierdzić, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ogóle nie są uprawnione do pobierania opłat za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bowiem wszystkie czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie, w tym sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania, wynikają z ustawowego obowiązku działania. Ponadto w motywach kasacji zaznaczono, iż Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06..." w którym zaprezentowano pogląd, iż bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają z współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o których mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Skoro bowiem uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych( art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to również do działań w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art.106 kpa przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania środowisko. To, czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest bowiem zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Kr 894/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 461/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt Ii SA/Kr 682/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007r.sygn.akt: IISA/Kr 1038/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 676/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1040/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/07, w których to sprawach przedmiotem rozstrzygnięcia była zasadność pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie art.36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej( Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) opłat za czynności poprzedzające wydanie rozstrzygnięć w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź też wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Generalnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt : II OSK 1944/06 a nadto przyjął, że redakcja art.3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odnosząca się do zakresu działań Państwowej inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wskazuje, że wymienione tam czynności nie stanowią katalogu wyczerpującego, zatem czynnościami nadzoru zapobiegawczego Państwowej Inspekcji Sanitarnej oprócz tam wymienionych jeszcze inne czynności, jeżeli mieszczą się one w pojęciu " zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Do takich czynności zalicza się dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzania raportu i jego zakresu. Tym samym w kasacji podkreślono, że przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 16 czerwca 2008 r. wykładnia art. 3 i 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznaczałaby, że przepis art. 36 ust. 1 w części dotyczącej nadzoru zapobiegawczego, jest przepisem bezprzedmiotowym, bowiem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nigdy nie mogłyby pobierać opłat w tym trybie ze względu na ustawowy obowiązek działania. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie wprowadzenie art. 36 do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w części dotyczącej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego miało właśnie na celu nałożenie na Państwową Inspekcję Sanitarną ustawowego obowiązku ustalania i pobierania opłat za wszystkie czynności, z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, także wtedy, gdy wynikają one z ustawowego obowiązku działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tak więc błędna interpretacja Sądu dotycząca art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polega na tym , że w ocenie Sądu organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do pobierania opłat za czynności podejmowane w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, jeżeli czynności te wynikają z ustawowego obowiązku działania organów. Tymczasem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustanawia generalną zasadę pobierania opłat za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i w odróżnieniu do opłat uregulowanych w kpa nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków. Natomiast podniesione w wyroku zastrzeżenia co do braku sformułowania czynności, za które naliczona została opłata są zgodne z wyrokiem NSA z 14 maja 2007 r. i w tym zakresie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie podziela tę argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako usprawiedliwiony w pełni zasługiwał na uwzględnienie. W kasacji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma on zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podjętych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. związanych z wydaniem opinii w formie postanowienia ( postanowienie z dnia 18 stycznia 2008 r. ) czy przedsięwzięcie polegające na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami w miejscowości T. gmina Książ Wielki wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego, jak wyjaśniono to w motywach wniesionej kasacji czynności związane z wydaniem takiej opinii podejmowane w ramach art.106 k.p.a. należą, wbrew stanowisku reprezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji, do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim mowa w art. 3 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stanowisko to niewątpliwie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim wskazać należy, iż przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 122 z 2006 r. poz. 851 ze zm.) stanowi, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sąd pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że wskazane w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisy art. 3 i 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie upoważniają do pobierania opłat za opiniowanie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Samo wydanie opinii w w/w zakresie nie mieści się także w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z czym brak było podstaw do wymierzenia opłaty określonej w art. 36 ust.1 tej ustawy za wydanie przedmiotowej opinii. Natomiast przyjmując takie stanowisko Sąd wskazuje, iż postępowanie wszczęte z urzędu w przedmiocie obciążenia opłatą za wydanie opinii sanitarnej winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Stąd też uznać należy, iż czynności związane z wydaniem opinii, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zaliczyć należy do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Obowiązek sporządzenia takiej opinii wynikał z art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 listopada 2008 r.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1944/06 opublikowanym w ONSAiWSA 2008/4/67, niezasadnie zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji, w którym stwierdzono, że to czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego (art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ) nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej , czy też jest wykonywana w trybie art.106 k.p.a. w ramach współdziałania z innym organem uprawnionym do załatwienia sprawy. Z treści art. 3 pkt.1 ustawy wynika, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności : uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych ( art. 3 ust.2 a tej ustawy). Skoro więc do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego przykładowo zalicza się powyższe zadania organu Inspekcji, w tym uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, to uznać należy że i opiniowanie w trybie art.106 k.p.a., czy konieczne jest dla danego przedsięwzięcia sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko zaliczyć należy do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego co jest przecież niesporne nie stanowią katalogu zamkniętego, bowiem wyliczenie to jest przykładowe, zatem czynnościami sanitarnego nadzoru zapobiegawczego mogą być także inne czynności, o ile mieścić się one będą w pojęciu "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". W rozpoznawanej sprawie, co wyżej wskazano, opiniowanie co do potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w pojęciu "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" się zawiera. Jednocześnie wskazać należy, iż nie ma podstaw aby z pojęcia "inne czynności" organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyłączyć uzgodnienia podejmowane w trybie art. 106 k.p.a. dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwrot "czynności związane" wskazuje na czynności pozostające w "merytorycznym związku " czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. W konsekwencji opłaty pobierane przez organy Państwowego Nadzoru Sanitarnego za "inne czynności" wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego o jakim stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego , rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej ( podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt IIOSK 366/07, z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 449/08 oraz z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/08 – niepublikowane.). Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym przyjęto, iż zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę należało uchylić. Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skargę wniesioną w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należało oddalić a tak przecież nie uczyniono. Tym samym przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 188 ustawy procesowej stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, mimo iż skarżący o to nie wnosił. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy procesowej, orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.