III SA/Gd 706/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 lipca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 5 czerwca 2012 r. I. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta z prośbą o wymeldowanie M. K. z pobytu stałego w lokalu położonym w G. przy ul. J. [...]. W dniu 27 czerwca 2012 r. do Sądu Rejonowego [...] w G. wpłynął pozew M. K. skierowany przeciwko I. K. o przywrócenie naruszonego posiadania ww. lokalu. W dniu 13 lipca 2012 r. o przedmiotowym fakcie M. K. poinformował Prezydenta Miasta w toku przesłuchania do protokołu. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie prowadzone w ww. sprawie o wymeldowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy [...] w G. W podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazano art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu zawieszenie postępowania z powodu wystąpienia przez stronę do sądu jest obligatoryjne a organ meldunkowy nie może w takim wypadku kontynuować postępowania o wymeldowanie. Nie może też oceniać słuszności czy też podstawy wystąpienia strony, gdyż ocena ta należy do sądu. Z uwagi na powyższe do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w stosunku do M. K. nie może mieć zastosowania przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W zażaleniu na powyższe postanowienie I. K. wskazała, że chybione jest stanowisko organu, w świetle którego wynik sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania lokalu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla toczącego się postępowania administracyjnego o wymeldowanie. Przyczyną zawieszenia postępowania w oparciu o ww. przepis nie może być bowiem okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie. Wojewoda postanowieniem wydanym w dniu 23 sierpnia 2012 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wskazał, że postępowanie sądowe dotyczące przywrócenia posiadania będzie rozstrzygać o charakterze opuszczenia przez M. K. miejsca pobytu stałego i z uwagi na to ma istotny wpływ na toczące się postępowanie administracyjne. W toku przedmiotowego postępowania sądowego M. K. dochodzić bowiem będzie przywrócenia posiadania spornego lokalu jako osoba, którą wbrew jej woli pozbawiono dostępu do lokalu. Tym samym w oparciu o wydane orzeczenie sądu organ administracji publicznej będzie w stanie bezspornie stwierdzić czy ww. opuścił lokal dobrowolnie i trwale. W ocenie Wojewody powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że ustalenie kwestii dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu ma charakter zagadnienia wstępnego. Tym samym wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania należy ocenić jako w pełni prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. K. wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynik sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania lokalu stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji państwowej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się również, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III, Warszawa 2009, s. 479). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze. zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy bowiem jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym (podobnie wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r., V SA 2353/01, Lex nr 83814). Jeżeli wyrok sądu powszechnego rozstrzygający sprawę przywrócenia naruszonego posiadania został wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ administracji jest zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, nie publ.). Należy również wskazać, że dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba - pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń (art. 344 § 2 k.c.). Wskazać ponadto należy, iż w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji nie ma przeszkód do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać. Konkludując, uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie. Fakt wytoczenia przez osobę, w stosunku do której toczy się postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pogląd taki był już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 listopada 2008 r., II OSK 1426/07, wyrok z dnia 1 marca 2011 r., II OSK 2209/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań.