III SA/Gd 72/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora w K. na uchwałę Rada Gminy z dnia 25 marca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: "u.p.p.r.", podjęła w dniu 25 marca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W przepisie § 16 ust. 1 uchwały zawarto zapis, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Natomiast § 16 ust. 2 przewidywał, że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z treści zaskarżonej uchwały, jak i ustaleń w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym wynika, iż przedmiotowy akt prawa miejscowego nie został opublikowany, co stanowi naruszenie przepisów art. 42 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem autora skargi, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zobowiązuje też do spotkań Zespołu nie rzadziej niż raz na kwartał, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o umorzenie postępowania, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto organ administracji publicznej wniósł o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawarte w niej argumenty są słuszne. Powodem, dla którego organ wniósł o umorzenie postępowania jest zamiar samodzielnego uchylenia zaskarżonej uchwały, a następnie podjęcia nowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że ewentualne podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę oraz jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nie oznacza, iż przedmiotowa skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały, jest bezprzedmiotowa. Stanowisko to uzasadnione jest zróżnicowaniem skutków uchylenia i skutków stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien w ogóle wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera samo uchylenie przez radę kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445) zajął stanowisko, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r., zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, skutkiem czego byłoby wejście w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie przepis § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, że akt ten wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W świetle ust. 2, uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]. Przywołane regulacje uchwały nie przewidują zatem publikacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Niewykonanie przez Radę Gminy [...] obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Pomimo nieprawidłowej redakcji zasadny jest także drugi z podniesionych w skardze zarzutów. Zdaniem Prokuratora, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zobowiązuje do spotkań Zespołu nie rzadziej niż raz na kwartał. Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje tymczasem, że zapis takiej treści nie występuje. Przepis § 13 ust. 7 uchwały stanowi bowiem, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Wadliwość tego zapisu polega jednak na tym, że zapis ten stanowi powtórzenie unormowań zawartych w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., co jest niezgodne z techniką prawodawczą. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Powoływanie się na naruszenie tych zasad może mieć miejsce wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W ocenianej sytuacji mamy do czynienia z niemal dosłownym powtórzeniem treści przepisu art. 9a ust. 7 ustawy w treści uchwały, co skutkuje nieważnością tych postanowień. Reasumując poczynione rozważania należy wskazać, że Rada Gminy w [...] stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że ewentualna utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę przed rozpoznaniem skargi nie czyniła zbędnym ani niedopuszczalnym wydania przez Sąd wyroku na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a. Skutki prawne uchylenia, czy też zmiany przepisów prawa miejscowego różnią się bowiem od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera skutek prawny z mocą wsteczną od daty ich wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku. W następstwie zaś uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Wadliwe przepisy zaskarżonej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym od 2011 r., wywołując określone skutki prawne. Ich eliminacja stanie się możliwa dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części. Mając na uwadze brak publikacji zakażonej uchwały w przewidziany prawem sposób, jak i powtórzenie przepisu powszechnie obowiązującego w treści aktu prawa miejscowego, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.