III SA/Gd 724/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 czerwca 2025 r. Nr XVII/214/25 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Słupsku stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w następującej części: - punktu 10. tabeli, punktu 17. tabeli, punktu 19. tabeli, punktu 20. tabeli, - punktu 6. wyjaśnień pomocniczych. Rada Miejska w Słupsku, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679; dalej: "u.g.k.") w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 576; dalej: "ustawa o cmentarzach"), w dniu 25 czerwca 2025 r. podjęła uchwałę Nr XVII/214/25 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych w Słupsku. Prokurator Okręgowy w Słupsku (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej załącznika do uchwały pn. Cennik opłat na cmentarzach komunalnych w Słupsku (dalej: "tabela"), tj.: pkt 6 wiersz 4 (opłata za rezerwę pod grób na 20 lat urnowy), pkt 7 (opłata za dochowanie do grobu), pkt 8 wiersz 4 (opłata za przedłużenie miejsca grobu ziemnego i rezerwowego na 20 lat urnowego), pkt 10 (opłata za nadzór nad ekshumacją), pkt 11 (opłata eksploatacyjna), pkt 14 (opłata za udział rodziny w ceremonii kremowania zwłok lub szczątków), pkt 17 (opłata za nadzór nad prawidłowym postawieniem nagrobka), pkt 18 (opłata za wjazd na teren cmentarza samochodem, z wyjątkiem dowozu osób z orzeczonym umiarkowanym i znacznym stopniem niepełnosprawności oraz osób powyżej 75 lat), pkt 19 (opłata za kontrolę otoczenia grobu po zakończeniu prac kamieniarskich i ekshumacjach) i pkt 20 (opłata za rejestrację zgonu w księgach cmentarnych) tabeli oraz zawartych w tym załączniku Wyjaśnień pomocniczych, tj. pkt 1, 2, 3 i 5 dotyczących opłaty eksploatacyjnej, pkt 4 dotyczącego pobierania do każdego pogrzebu jednorazowej opłaty za wjazd na teren cmentarza, pkt 6 dotyczącego zobowiązania Zarządu Cmentarza, aby w dowodzie wpłaty za miejsce grzebalne był zapis: "Wpłacający przyjmuje do wiadomości, że okres ważności grobu wynosi 20 lat i po tym okresie przy braku przedłużenia ważności grobu, grób ulega likwidacji". Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 115, § 118, § 133, § 134 i § 135 związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, a także sprzeczności uchwalonych przepisów z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w ww. częściach. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że: - pkt 6 wiersz 4 tabeli ustanawiający opłatę za rezerwę pod grób na 20 lat urnowy narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1 -3 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie czasowej opłaty za udostępnienie miejsca grzebalnego pod grób urnowy na okres 20 lat, tj. ustala opłatę, która na mocy ustawy nie może być pobierana; - pkt 7 tabeli ustanawiający opłatę za dochowanie do grobu w odniesieniu do grobów ziemnych oraz grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok jednej osoby - dochowanie kolejnej osoby w okresie 20-letnim od dokonania pochówku - narusza art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, a w odniesieniu do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz grobów przeznaczonych do chowania urn, a więc w przypadku ponownego użycia grobu zgodnego z ustawą, narusza art. 7 ust. 3 i 6 ustawy o cmentarzach; - pkt 8 wiersz 4 tabeli ustanawiający opłatę za przedłużenie miejsca grobu ziemnego i rezerwowego na 20 lat – urnowego narusza art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach; z przepisu ustawy wynika, że chowanie urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok nie jest objęte 20-letnim limitem czasowym; organ stanowiący gminy może więc wprowadzić opłaty za pochowanie urn, ale opłaty te nie mogą być ograniczone czasowo; - pkt 10 tabeli ustanawiający opłatę za nadzór nad ekshumacją narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. Koszty ekshumacji ponosi ten, kto ją zleca. Ekshumacja jest realizacją prawa do grobu. Podmioty uprawnione do przeprowadzenia ekshumacji są zatem obowiązane ponieść koszty jej przeprowadzenia; - pkt 11 tabeli ustanawiający opłatę eksploatacyjną narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia przepisu prawa miejscowego o takiej treści; - pkt 14 ustanawiający opłatę za udział rodziny w ceremonii kremowania zwłok lub szczątków narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia przepisu prawa miejscowego o takiej treści, a nadto opłata za kremację została już ustanowiona w pkt 9 tabeli; - pkt 17 tabeli ustanawiający opłatę za nadzór nad prawidłowym postawieniem nagrobka narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1 -3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia przepisu prawa miejscowego o takiej treści; - pkt 18 tabeli ustanawiający opłatę za wjazd na teren cmentarza samochodem, z wyjątkiem dowozu osób z orzeczonym umiarkowanym i znacznym stopniem niepełnosprawności oraz osób powyżej 75 lat narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia przepisu prawa miejscowego o takiej treści; - pkt 19 tabeli ustanawiający opłatę za kontrolę otoczenia grobu po zakończeniu prac kamieniarskich i ekshumacjach narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia przepisu prawa miejscowego o takiej treści; - pkt 20 tabeli ustanawiający opłatę za rejestrację zgonu w księgach cmentarnych narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia przepisu prawa miejscowego o takiej treści. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Skarżący zwrócił uwagę, że w uchwale z dnia 12 lipca 1970 r. sygn. akt III CZP 75/70 Sąd Najwyższy stwierdził, że w następstwie uzyskania prawa do grobu dysponent uzyskuje uprawnienie nie tylko do pochowania zmarłego, ale także, zgodnie z powszechnym zwyczajem, szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym. Zdaniem skarżącego również mieści się tu prawo do ekshumacji. Skarżący wskazał, że powyższe uwagi odnoszą się również do opłat eksploatacyjnych zawartych w Wyjaśnieniach pomocniczych. W ocenie skarżącego organ nie posiada kompetencji ustawowej do nakładania obowiązków na Zarząd Cmentarza i stanowienia przepisów prawa miejscowego o takiej treści. Taka delegacja nie wynika ani z ustawy o cmentarzach, ani z przepisów u.s.g. Jedynym podmiotem uprawnionym nie tylko do wyznaczenia administratora cmentarza, ale także określenia jego konkretnych uprawnień i zakresu działań jest wójt gminy (burmistrz, prezydent). Taka delegacja nie wynika zarówno z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak i z przepisów u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ zwrócił uwagę, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wprost dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z mienia komunalnego, obejmującego także obiekty cmentarne oraz powiązaną infrastrukturę techniczną. Odnosząc się szczegółowo do podniesionych do zarzutów skargi wskazał, że rezerwacja miejsca grzebalnego jest usługą komunalną umożliwiającą korzystanie z części przestrzeni publicznej. Skoro opłaty dotyczące "korzystania z cmentarzy" nie zostały zdefiniowane ustawowo, to gmina może wprowadzać opłaty związane z zarządzaniem cmentarzem, o ile pozostają one ekwiwalentne, związane z realnym świadczeniem, nie są sprzeczne z prawem. Opłata za rezerwację mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (pkt 6 wiersz 4 tabeli). Opłata za dochowanie jest opłatą ściśle związaną z pochówkiem, wobec czego jest zgodna z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych (pkt 7 tabeli). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Przepis ten przewiduje opłatę wnoszoną po upływie 20 lat w celu uniknięcia likwidacji grobu po upływie 20 lat (pkt 8 wiersz 4 tabeli). Ekshumacja wymaga udziału administratora, który prowadzi udostępnienie terenu, zabezpiecza miejsce, utrzymuje porządek, zapewnia sprzęt i personel. Ekshumacja polega na wydobyciu w określonym celu zwłok lub szczątek ludzkich, a także pochowanie ich np. w nowym miejscu. Zatem w ramach ekshumacji dokonywane jest pochowanie zwłok, wobec czego opłata za ekshumację mieści się w ramach opłaty za pochowanie zwłok, o której mówi ustawa (pkt 10 tabeli). Opłata eksploatacyjna pokrywa koszty korzystania z infrastruktury cmentarnej, takie jak utrzymanie alejek, usuwanie odpadów, oświetlenie, utrzymanie wodociągów cmentarnych, prace konserwacyjne (pkt 11 tabeli). Opłata dotyczy korzystania z infrastruktury technicznej spopielarni i dodatkowego personelu podczas ceremonii. Nie jest to opłata za "sam udział rodziny", lecz za udostępnienie pomieszczeń, urządzeń i obsługi. Jest to proces poprzedzający bezpośrednio pochowanie, zatem opłata mieści się w ramach opłaty za pochowanie przewidzianej ustawą (opłata ściśle związana z pochówkiem – pkt 14 tabeli). Nadzór administratora jest konieczny, ponieważ prace kamieniarskie mogą naruszać infrastrukturę cmentarną, powodować zagrożenie dla osób postronnych, wymagać koordynacji (pkt 17 tabeli). Cmentarz jest obiektem o ograniczonej dostępności. Pojazdy nie mogą wjeżdżać i poruszać się po cmentarzu z uwagi na bezpieczeństwo, porządek i organizację ruchu. Dopuszczalne jest wjeżdżanie na teren cmentarza w celu przygotowania grobu pod pochówek. Jest to czynność poprzedzająca pochówek, związana z pochowaniem zwłok, dlatego też opłata za wjazd na cmentarz mieści się w ramach opłaty za pochowanie zwłok (pkt 18 tabeli). Kontrola po pracach jest czynnością związaną z utrzymaniem porządku i wymaga obecności personelu oraz sprzętu (pkt 19 tabeli). Rejestracja pochówku to usługa ewidencyjna i organizacyjna wykonywana przez zarządcę. Nie jest to opłata administracyjna, lecz ekwiwalent za czynności techniczne. Jest związana z pochówkiem, mieści się zatem w ramach "opłaty za pochowanie zwłok" (pkt 20 tabeli). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że opłaty eksploatacyjne wskazane w pkt. 1-3 i 5 Wyjaśnień pomocniczych są opłatami legalnymi, przepisy wyjaśniają jedynie sposób ich naliczania, co zwiększa przejrzystość korzystania z usług, chroni mieszkańców przed dowolnością administratora, stanowi standardową praktykę regulacyjną. Opłata wskazana w pkt. 4 Wyjaśnień pomocniczych dotyczy wjazdu na teren cmentarza w celu przygotowania grobu do pochówku i dokonania pochówku. Dodanie oświadczenia w pkt. 6 Wyjaśnień pomocniczych ma charakter informacyjny i służy ochronie praw osób dokonujących wpłat. Nie ingeruje w kompetencje Prezydenta, lecz doprecyzowuje zasady pobierania opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga jest w części zasadna. Zaskarżona w części przez skarżącego Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Słupsku wraz z załącznikiem normuje sprawę opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Słupsku. Została ona podjęta w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679; dalej: "u.g.k.") w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 576; dalej: "ustawa o cmentarzach"). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ( ...) cmentarzy gminnych. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi: Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 ( ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione ( ust.2 ). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok ( ust.3 ). Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt: III SA/Wr 645/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"). Wskazać także należy, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz.283 ze zm. , dalej zwane "Zasadami") stanowi w § 143, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zgodzić się co do zasady ze skarżącym, że akt prawa miejscowego nie może przekraczać delegacji ustawowej do jego wydania, przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw. Jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w zakresie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy przepisem szczególnym jest art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, którego brzmienie ma przemawiać za przyjęciem, że za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 932/09, CBOSA). Wskazuje się, że art. 7 ust.2 ustawy o cmentarzach określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych , którymi mogą być wyłącznie opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadające tym opłatom opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat ( tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2024 r. sygn. III OSK 2032/23 , CBOSA). Stanowiska tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Jak stwierdził w odniesieniu do powyższej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 54/16, CBOSA, z którego poglądem należy się zgodzić, "wskazany przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jedna z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13 (...), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (...)". Podkreślić należy, że stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1909/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 662/23, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 667/19 (CBOSA). Nie można też zgodzić się z poglądem, wynikającym z zarzutów skargi, że przepisem art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wyłączono zastosowanie art. 7 ust.1 i 2 tej ustawy w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Stanowisko, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu, a zatem uprawnieni do takiego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty, prezentowane jest w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1022/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1360/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 810/14, publ. CBOSA ). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Podkreślić należy, że przepis art. 7 ustawy o cmentarzach dotyczy co do zasady nie kwestii opłat za grób, a kwestii możliwości jego użycia do ponownego chowania. Zapis art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach stanowiący, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok odnieść należy jedynie do ponownego użycia grobu, tzn. że w przypadku chowania zwłok w grobach murowanych grób taki może być użyty przed upływem 20 lat, a nie do braku konieczności uiszczenia opłaty. Sednem bowiem ust. 1 i 2 art. 7 ustawy o cmentarzach są zapisy: "grób nie może być użyty do ponownego chowania" oraz "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli", i tego, w ocenie Sądu, dotyczy art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach stanowiąc, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania, nie zaś kwestii uiszczenia opłaty. Ponadto przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, w którym wskazano na uiszczenie opłaty, nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie, a mówi o opłacie już przewidzianej. Jak już wcześniej wskazano sytuacja taka wynika z faktu, że pierwotna wersja ustawy o cmentarzach zawierała przepis art. 2 ust. 3, przewidujący opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sąd orzekający tym samym z powyższych względów nie podziela poglądu zaprezentowanego w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych , że uprawnieni do wskazanych grobów nie muszą uiszczać ponownej opłaty. Przyjęcie takiego poglądu powodowałoby nierówność obywateli polegającą na tym, że osoby posiadające groby murowane byłyby w uprzywilejowanej sytuacji, bowiem nie musiałyby uiszczać opłat, a osoby posiadające inny rodzaj grobu musiałyby takie opłaty uiszczać. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą równości, wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Skoro zatem, z powyższych względów, z przepisu art. 7 ust. 1- 3 ustawy o cmentarzach nie można wnioskować, by jedyną możliwą opłatą za usługi cmentarne mogłaby być opłata za pochowanie zwłok i by opłata ta nie dotyczyła grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie wszystkie kwestionowane przez skarżącego postanowienia załącznika do uchwały można uznać za sprzeczne z prawem. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi dotyczących wadliwości punktu 7 tabeli stwierdzić należy, że z treści postanowień tego punktu nie wynika, by ustanowiona w nim opłata za dochowanie do grobu dotyczyła dochowania do grobu w okresie 20 lat od dokonania pochówku. Z powodów wyżej wskazanych nie można też uznać, by właściwy organ nie mógł – w ramach upoważnienia ustawowego do ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - ustalić opłaty eksploatacyjnej ( punkt 11 tabeli) , która - jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, a wyjaśnień tych skarżący nie kwestionował – pokrywa koszty korzystania z infrastruktury cmentarnej (utrzymanie alejek, usuwanie odpadów, oświetlenie, utrzymanie wodociągów cmentarnych, prace konserwacyjne). Uwagi te należy odnieść także do opłaty określonej w punkcie 14 tabeli , która literalnie wskazując na udział w ceremonii kremacji dotyczy w istocie korzystania z infrastruktury technicznej oraz udziału dodatkowego personelu w sytuacji, gdy w kremacji uczestniczą osoby bliskie zmarłego. Postanowienia punktu 18 tabeli, dotyczące wjazdu samochodem na teren cmentarza, mieszczą się w pojęciu "korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z tych samych względów Sąd nie dopatrzył się wadliwości punktów 1, 2, 3, 4 ,5 wyjaśnień pomocniczych w zakresie opłaty eksploatacyjnej oraz wjazdu samochodem na cmentarz przy pogrzebie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, odnoszące się do następujących punktów załącznika do zaskarżonej uchwały: - punkt 6 wiersz 4 tabeli ( opłata za rezerwę pod grób na 20 lat - urnowy), - punkt 7 ( opłata za dochowanie do grobu ), - punkt 8 wiersz 4 tabeli ( opłata za przedłużenie grobu ziemnego i rezerwowego na 20 lat - urnowego ), - punkt 11 tabeli ( opłata eksploatacyjna) , - punkt 14 tabeli ( opłata za udział rodziny w ceremonii kremowania) , - punkt 18 tabeli (opłata za wjazd na cmentarz), - wyjaśnienia pomocnicze: punkt 1, 2 , 3 , 5 ( wszystkie w zakresie opłaty eksploatacyjnej ) oraz punkt 4 ( opłata za wjazd na cmentarz przy pogrzebie). Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżącego Prokuratora o sprzeczności z prawem następujących postanowień załącznika do uchwały: punktu 10 tabeli , punktu 17 tabeli , punktu 19 tabeli, punktu 20 tabeli oraz punktu 6 wyjaśnień pomocniczych. Punkt 10 tabeli określa wysokość opłaty za nadzór nad ekshumacją. Nadzór ten, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, ma sprawować administrator. Tymczasem ustawa o cmentarzach , normująca w art. 15 i 15a kwestie związane z ekshumacją, nie przewiduje nadzoru nad ekshumacją. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się , że podmioty uprawnione do złożenia wniosku o przeprowadzenie ekshumacji (w warunkach określonych w przepisach prawa) są określone w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i to one ponoszą koszty jej przeprowadzenia. Zatem żądanie opłaty za nadzór nad przeprowadzeniem ekshumacji wykracza poza upoważnienie ustawowe gminy jako organu prowadzącego cmentarz (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 51/21, CBOSA). Dodać należy, że art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, nie zaś administratorów. Uwagi powyższe należy odpowiednio odnieść do postanowień punktu 17 tabeli ( opłata za nadzór nad prawidłowym postawieniem nagrobka) , punktu 19 tabeli ( opłata za kontrolę otoczenia grobu po zakończeniu prac kamieniarskich i ekshumacjach), które to czynności miałby wykonywać administrator cmentarza. W ocenie Sądu postanowienia punktu 20 tabeli, dotyczące opłaty za rejestrację zgonu w księgach cmentarnych, wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., które dotyczy jedynie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Sam organ w odpowiedzi na skargę podał, że omawiana opłata ta nie jest opłatą administracyjną, lecz ekwiwalentem za czynności techniczne. Ekwiwalent taki nie mieści się, w ocenie Sądu, w pojęciu cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej , a tym bardziej w pojęciu cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ stanowiący gminy nie ma uprawnień do nakładania na zarząd cmentarza jakichkolwiek obowiązków, jak to uczyniono w punkcie 6 wyjaśnień pomocniczych, w którym zobowiązano zarząd cmentarza do ujęcia w dowodzie wpłaty za miejsce grzebalne konkretnego wpisu. Podmiotem uprawnionym do wyznaczenia zarządcy ( administratora ) cmentarza , a także określenia jego uprawnień i zakresu działań jest – w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach - właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wymienione i omówione przepisy załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Słupsku w sposób istotny naruszają prawo. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w następującej części: punktu 10 tabeli , punktu 17 tabeli , punktu 19 tabeli, punktu 20 tabeli oraz punktu 6 wyjaśnień pomocniczych.