III SA/Gd 729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 2014 r. odmawiającą przyznania B. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, S. E.. Organy wskazały, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015, poz. 114 ze zm.) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie organów warunek ten nie został spełniony. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że niepełnosprawność S. E., ur. 15 września 1933 r. istnieje od 2009 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 listopada 2012 r.. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podkreśliło, że na powyższe nie ma wpływu wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b z art. 32 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał wskazał wyraźnie, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani "wykreowanie" prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wyrok ten, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy, w ocenie organów nie zmienił sytuacji prawnej osób takich jak wnioskodawczyni – muszą one bowiem czekać na nowe ustawowe rozwiązania tej materii. W skardze do Sądu B. S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. Powołując się na treść art. 190 Konstytucji RP skarżąca zarzuciła organom błędne stosowanie prawa, poprzez przyjęcie, że adresatem orzeczenia Trybunału są organy ustawodawcze RP. Orzeczeniem tym związany jest każdy, zaś jego uzasadnienie nie jest wiążące. Wyrok Trybunału o sygn. akt K 38/13 wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga B. S. zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej " p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 2014 r. o odmowie przyznania B. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organy uznały, ze skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015, poz. 114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". B. S. kwestionuje powyższe stanowisko. Powołuje się przy tym na skutki płynące z wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., które - w ocenie skarżącej - nie zostały uwzględnione przez organy w procesie stosowania prawa. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, skarżąca wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – Stanisławem E.. Z akt sprawy wynika, że S. E. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, córce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo, że niepełnosprawność jej ojca, powstała po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu 18 roku życia przez tę osobę niepełnosprawną. Strony niniejszego postępowania zgodnie wskazują, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. dla określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Sąd podziela stanowisko, że kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ strony pozostają w sporze co tego w jaki sposób ww. wyrok wpłynął na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Rzeczą Sądu jest zatem zbadanie, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy jako wyłączny powód odmowy przyznania świadczenia, wskazały na okoliczność późnego powstania niepełnosprawności u S. E.. Jak wynika z treści art. 17ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że choć Trybunał Konstrukcyjny orzekł wcześniej o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy, to jednak nie zmieniło to sytuacji prawnej B. S. i pozwoliło na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej właśnie podstawie i z tego powodu. Skarżąca zaś - chcąc uzyskać od państwa pomoc finansową w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem - musi w ocenie organu poczekać na nowe rozwiązania ustawowe w tej materii, które zgodnie z postulatami Trybunału Konstytucyjnego dopiero ukształtują sytuację opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w sposób zgodny z zasadą równości obywateli wobec prawa. Organ argumentuje, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 - w jego ocenie - wynika, że, cyt.: "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Konkludując przytoczony cytat, organ odwoławczy stwierdził, jak wskazano już wyżej, że choć ww. wyrok orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b, który stanowił postawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia, nie zmieniło to sytuacji prawnej B. S., która musi czekać na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych Tymczasem 2 pkt sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 brzmi następująco: " Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Powyższe oznacza, że przepis ten, jako niekonstytucyjny nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W takim bowiem zakresie Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W powołanym wyroku Trybunał wyraźnie wskazał bowiem, że w sytuacji przeciwnej, tj. w przypadku stosowania przepisu w omawianym zakresie, będzie to prowadziło do odmiennego i niedopuszczalnego z punktu widzenia zasady równości, ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wydany przez Trybunał wyrok nie zmienia sytuacji prawnej B. S.. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym, (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na wskazaniu, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia, który nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny. Stwierdzić zatem należy, że orzekając w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy. Skutkiem wyroku TK jest bowiem zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu orzeczenia TK na sytuację skarżącej, organy ograniczyły się do powołania, bez głębszej refleksji, zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia tego wyroku. Sąd podkreśla, że treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia, gdyby była dokonana przez organy, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b cyt. ustawy Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b cyt. ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od dnia 23 października 2014 r. Przytoczona wyżej treść pkt 2 sentencji wyroku K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, jak tego chcą organy, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W tej konkretnej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Ponadto, organy nie rozważyły i nie skonstatowały, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Co do zasady okoliczności, że skarżąca jest osobą, która rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad spokrewnioną w linii prostej osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której spoczywa obowiązek alimentacyjny, nie zostały przez organy zakwestionowane. Organy w istocie zakwestionowały prawotwórczy charakter orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stoi zaś na stanowisku, że prawotwórczy charakter orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie). Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Poważnym błędem jest jednak twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę, tak aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Tym samym przytaczany przez organy fragment uzasadnienia wyroku TK, nie stoi w sprzeczności z przestawionym wyżej stanowiskiem Sądu. Fragment ten można rozumieć wyłącznie jako zgłoszony przez Trybunał postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób zasygnalizowany przez Trybunał. Powyższe nie oznacza więc w żaden sposób, aby poprzez swoje uzasadnienie Trybunał mógł przesądzić o tym, że sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jasnych zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji), które obowiązują przecież również także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Na gruncie spraw dotyczących odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego kwestia dopuszczalności zastosowania w tych sprawach art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podzieliła orzecznictwo sądów administracyjnych. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stoi jednak na stanowisku, że kwestia rekonstrukcji normy prawnej po wydaniu przez TK jakiegokolwiek tzw. "wyroku zakresowego", czyli stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu w określonym zakresie, sama w sobie tj., że jest konieczna, nie powinna budzić kontrowersji w orzecznictwie. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r. IV SA/Gl 1085/14 czy wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r. I OSK 2926/14. W wyrokach tych rozstrzygnięcie oparto bowiem na założeniu, że wejście w życie wyroku TK sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014r. nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów z uwagi na zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnienia Trybunału. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., sądy administracyjne orzekły o konieczności uchylenia decyzji odmawiających świadczenia m.in. w wyrokach takich jak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15. Stanowisko to podziela również orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Argumenty na poparcie tego stanowiska, jak wskazano wyżej, wywodzą się wprost z analizy art. 190 Konstytucji, na co zwrócono również uwagę w zarzutach i uzasadnieniu skargi. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13.