III SA/Gd 754/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 6 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 24 maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego M. B. 497 ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozkazem personalnym z dnia 24 maja 2017 r. nr [..] Komendant Miejski Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), zwolnił ze służby w Policji mł. asp. M. B. Organ wskazał jednocześnie, że w przedmiocie uprawnień do nagrody rocznej za 2017 r. zostanie wydana odrębna decyzja po ustaniu stosunku służbowego. Na mocy art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) - dalej "k.p.a.", odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia rozkazu. M. B. (dalej zwany: "policjantem", "skarżącym") odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając: naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. polegające na nie zapewnieniu udziału strony w postępowaniu, naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie czasu potrzebnego na wydanie opinii oraz uprawomocnienia się orzeczenia komisji lekarskiej w prowadzonym postępowaniu, w zakresie dotyczącym zdrowia policjanta, naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. polegające na odstąpieniu od sporządzenia uzasadnienia, gdyż wydany rozkaz personalny nie jest zgodny z wolą strony i nie uwzględnia w całości przesłanek zawartych w złożonym raporcie. Zdaniem odwołującego się organ nie dochował zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków policjanta. W dniu 12 kwietnia 2017 r. zgłosił on chęć wystąpienia ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, prosząc jednocześnie o skierowanie na badania do komisji lekarskiej celem ustalenia przesłanek do skorzystania z prawa płynącego z art. 117 ustawy o Policji. W odpowiedzi na to organ wyraził zgodę na zwolnienie policjanta ze służby w Policji w oznaczonym terminie. Odwołujący się twierdził również, że do 10 maja 2017 r. nie był informowany, na jakim etapie znajduje się sprawa i kiedy ma zgłosić się po odbiór skierowania na badania. W tym dniu został poinformowany telefonicznie o możliwości odbioru skierowania do komisji lekarskiej. Policjant nie uzyskał jednak informacji, czy uprawomocnienie się orzeczenia komisji będzie miało wpływ na datę sporządzenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji i wiązać się będzie z pozbawieniem prawa określonego w art. 117 ustawy o Policji. Policjant w dniu 11 maja 2017 r. ustalił termin komisji lekarskiej na 22 maja 2017 r. W dniu 22 maja 2017 r. Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem nr [...] zaliczyła policjanta do trzeciej grupy inwalidzkiej, uznając go za trwale niezdolnego do służby i ustalając związek schorzenia ze służbą w Policji, o czym poinformował on pracownika kadrowego. Ponadto policjant wskazał na ustawę z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i szczególny rodzaj współdziałania organów, podobny do współdziałania określonego w art. 106 k.p.a. Organ winien był wstrzymać się z wydawaniem decyzji do czasu wydania orzeczenia dotyczącego stanu zdrowia policjanta, które nastąpiło w dniu 22 maja 2017r. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia 24 maja 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że raportem z 12 kwietnia 2017 r. M. B. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 31 maja 2017 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Równocześnie poprosił o skierowanie go do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w G. w związku z pogarszającym się stanem zdrowia "celem ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu w związku z pełnionymi obowiązkami, jak również ustalenia prawa do korzystania z przesłanek art. 117 ustawy o Policji". Powyższy raport wpłynął do Komendy Miejskiej Policji w dniu 14 kwietnia 2017r. Wymieniony policjant został przyjęty do służby w Policji w 2000 r. Od dnia 14 listopada 2016 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem w służbie. Pismem z dniu 26 kwietnia 2017 r. poinformowano go, że raport z dnia 12 kwietnia 2017r. dotyczący zwolnienia ze służby w Policji w dniu 31 maja 2017 r. uzyskał zgodę Komendanta Miejskiego Policji. Następnie zostało wystawione skierowanie na badania celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Orzeczeniem z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] komisja lekarska stwierdziła trwałą niezdolność policjanta do służby w Policji przy pozostawaniu związku schorzenia ze służbą w Policji. Orzeczenie zostało doręczone w dniu 24 maja 2017 r. Co ważne, w dniu 10 maja 2017 r. policjant osobiście odebrał skierowanie na badania i poinformowano go wówczas, że prawo do świadczenia pieniężnego, określonego w art. 117 ustawy o Policji będzie mu przysługiwało w przypadku zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, czyli na podstawie prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego trwałą niezdolność do służby w Policji. W innym przypadku, podstawą zwolnienia policjanta będzie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który uniemożliwi skorzystanie z prawa do pobierania wymienionego świadczenia. Jak wynika z akt policjant ma za sobą długoletnią służbę i od tego rodzaju funkcjonariusza oczekuje się, że podejmowane przez niego decyzje będą przemyślane oraz, że zna przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto w raporcie z 12 kwietnia 2017 r. wspomina o art. 117 ustawy o Policji. W dniu składania raportu z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji policjant, określając nieodległy termin odejścia ze służby, tj. 31 maja 2017 r., musiał liczyć się z ewentualnością, iż do tego czasu nie uzyska orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby w Policji lub też, że orzeczenie takie nie będzie prawomocne. Podjęcie decyzji o zwolnieniu na omawianej podstawie jest możliwe wówczas, gdy komisja lekarska orzeknie o trwałej niezdolności policjanta do służby oraz gdy takie orzeczenie stanie się ostateczne. Wcześniej organ nie może uruchomić postępowania w przedmiocie zwolnienia, gdyż nie ma jeszcze pewności, czy ziszczą się warunki do rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Jeżeli przesłanki ustawowe zostaną spełnione, to rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu staje się dopuszczalne. Warunki zwolnienia policjanta ze służby należy odnosić i oceniać na dzień wydania rozkazu personalnego. Tym samym również przesłanki określone w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji bezwzględnie muszą zachodzić w dacie wydania decyzji o zwolnieniu i są one wystarczające do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Poza tym, że policjant nie mógł wiedzieć, czy orzeczenie komisji lekarskiej w ogóle zapadnie przed określoną przez niego datą zwolnienia i czy do tego czasu się uprawomocni, nie mógł też znać treści tego orzeczenia. Wydanie orzeczenia przez komisję lekarską o całkowitej niezdolności do służby w Policji, a następnie jego uprawomocnienie się było więc zdarzeniem z kategorii przyszłych niepewnych. W zaistniałej sytuacji zwolnienie policjanta ze służby w Policji możliwe było jedynie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Z ewentualnością taką policjant winien był liczyć się, zważywszy na wskazane wyżej doświadczenie zawodowe, treść złożonego raportu (powołanie się na art. 117 ustawy o Policji), obowiązek znajomości prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie treścią żądania policjanta, którą związane są organy administracji, było zwolnienie ze służby w Policji z dniem 31 maja 2017 r. Organy administracji nie są natomiast związane podaną ewentualnie przez stronę podstawą prawną takiego zwolnienia. Podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa prawna wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określoną bez należytej merytorycznej kompetencji przez stronę (por. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1331/05). Co więcej, policjant mając świadomość, że orzeczenie komisji lekarskiej zapadło w nieodległym czasie od daty wskazanej przez niego jako data zwolnienia ze służby, nie podjął starań o zmianę tej daty w taki sposób, by przypadała ona po uprawomocnieniu się orzeczenia komisji lekarskiej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 Kodeksu cywilnego (uchwała NSA z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/2011). Należy konsekwentnie uznać, że wolą strony było zwolnienie ze służby w Policji z dniem 31 maja 2017 r. i woli tej zadośćuczyniono w rozkazie personalnym nr [...]. Dalej organ odwoławczy zauważył, że elementy niezbędne decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji przewidziane są w § 22 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W przepisie tym nie ma mowy o konieczności umieszczania dodatkowych elementów, jak chociażby nawiązanie do art. 117 ustawy o Policji. Odnośnie wątpliwości policjanta, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera pouczenia prawnego i faktycznego, mimo iż § 22 pkt 6 rozporządzenia nakazuje uzasadnienie takie zamieszczać w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby, to zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Wbrew twierdzeniu strony, nie doszło tutaj do naruszenia powyższego przepisu, gdyż żądanie policjanta zostało w pełni uwzględnione. Prośba o skierowanie na badania do komisji lekarskiej (również uwzględniona) nie należała do sfery związanej z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji. Chęć skorzystania z art. 117 ustawy o Policji nie dotyczy decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. Związana jest ona z indywidualnym wyborem zwalnianego w następstwie zwolnienia ze służby. O wyborze uprawnień z art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, o których wspomniał w raporcie z 12 kwietnia 2017 r. nie decyduje organ wydający decyzję o zwolnieniu ze służby. W sprawie nie naruszono również art. 106 § 1 k.p.a., gdyż w przypadku złożenia raportu zawierającego prośbę o zwolnienie ze służby w Policji w określonym terminie żadne przepisy prawa nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. M. B. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie. Powołując się na art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o skierowanie sprawy do rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji administracyjnej organu, który ją wydał oraz wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego przez inny podmiot niż wynika to z przepisów, tj. Komendę Wojewódzką Policji, a nie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zarzut stanowi jednocześnie przyczynę nieważności decyzji w rozumieniu art. 145 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. 2. naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1, art. 79a k.p.a. poprzez pominięcie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji w postaci prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej, w którym stwierdzono trwałą niezdolność policjanta do służby w Policji przy pozostawaniu związku schorzenia ze służbą w Policji oraz brak informowania policjanta o skutkach tej decyzji i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną przesądza zawarcie w nim koniecznych elementów decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu wypowiedziane zostało stanowisko, że tylko cztery z wymienionych w powołanym przepisie elementów decyzji mają charakter "konstytutywny", tzn. ich istnienie decyduje, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Zaskarżona decyzja nie została w ogóle wydana przez organ administracji, a przynajmniej nie posiada oznaczenia organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z ustawową kompetencją. Zgodnie bowiem z 6 § 1 ust. 1 ustawy o Policji organem administracji rządowej na obszarze województwa jest Wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym. Jak wynika z treści decyzji (oznaczenie organu w lewym górnym rogu - w żadnym innym miejscu nie znajduje się oznaczenie organu wydającego decyzję) decyzja została wydana nie przez organ administracji, lecz przez jednostkę pomocniczą organu administracji, tj. Komendę Wojewódzką Policji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w chwili rozstrzygnięcia organ odwoławczy posiadał już pełną wiedzę odnośnie tego, iż prawomocne było orzeczenie komisji lekarskiej z dnia 22 maja 2017 r. nr [...]. Mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien uwzględnić tą istotną zmianę okoliczności faktycznej i odpowiednio zmodyfikować treść zaskarżonej decyzji, ewentualnie zwrócić się do strony jaka jest ostateczna treść żądania. Okoliczność, iż samo uprawomocnienie się orzeczenia lekarskiego zapadło po wskazanej w rozkazie dacie zwolnienia ze służby pozostaje bez znaczenia, skoro samo prawomocne orzeczenie zostało wydane jeszcze w trakcie trwania służby. Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, przy tym, że decyzja została opatrzona podpisem Komendanta Wojewódzkiego Policji, ze wskazaniem stopnia służbowego i osoby piastującej władzę. Organ stwierdził, że skarga zawiera wniosek o skierowane sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie w skardze złożono wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zatem Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art.120 p.p.s.a.). Na potrzeby spójności i jasności wywodu wyjaśnić początkowo przyjdzie, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż rozstrzygnięcie w formie rozkazu personalnego jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., w związku z czym akt taki zawiera się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a. i podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Z tego też powodu w treści niniejszego uzasadnienia, zarówno rozkaz organu pierwszej instancji, określany będzie również jako "decyzja". Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji, zwalniająca skarżącego ze służby w Policji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.; dalej zwana "ustawą"). Zgodnie z jego treścią policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Policjant jest zwalniany ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., I OSK 1840/11, LEX nr 1264615; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., VIII SA/Wa 104/12, LEX nr 1276033). Co istotne, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Termin zwolnienia ze służby nie może być więc wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza prośby o zwolnienie go ze służby, organy są związane podaną we wniosku datą zwolnienia ze służby. Raport policjanta o zwolnienie ze służby jest dla organu o tyle wiążący o ile wyraża wolę odejścia ze służby. Kwestia zaś terminów, sposobu rozwiązania stosunku służbowego ma drugorzędne znaczenie i może, ale nie musi być przez organ uwzględniona. W wyniku tego organ - z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 130 § 2 k.p.a. - utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie uchylając jej w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby. W takim przypadku organ winien był tę datę ustalić na dzień rozstrzygnięcia własnego. Wskazane uchybienie organu odwoławczego nie ma jednak decydującego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ kluczową dla sprawy kwestią jest ocena, czy oba orzekające w sprawie organy zastosowały prawidłową podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby tj. art. 41 ust. 3 ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że w raporcie z dnia 12 kwietnia 2017 r. skarżący napisał, że w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, prosi o zwolnienie go ze służby. Poprosił przy tym również o skierowanie go do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w związku z pogarszającym się stanem zdrowia, celem ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu w związku z pełnionymi obowiązkami, jak również ustalenia prawa do korzystania z przesłanek art. 117 ustawy. W rozkazie skarżący nie wskazał podstawy prawnej zwolnienia. Organy przyjęły, że był to art. 41 ust. 3 ustawy, w ocenie Sądu zdawało się to jednakże przeczyć intencji skarżącego, co wynika z przywołanej wyżej treści raportu. Skarżący nie zgłosił w raporcie wystąpienia ze służby, prosił natomiast o zwolnienie go ze służby wskazując na nabycie uprawnień emerytalnych, ale również na zły stan zdrowia i skierowanie go na komisje lekarską, by móc, ewentualnie skorzystać ze świadczenia, o którym w art. 117 ustawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że, jak wynika z akt sprawy, skarżący od 14 listopada 2016 r. przebywał stale na zwolnieniu lekarskim związanym z wypadkiem przy pracy. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z kolei art. 43 ust. 1 ustawy stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę organy nie są związane podaną ewentualnie przez stronę podstawą prawną takiego zwolnienia. Podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa prawna wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określoną bez należytej merytorycznej kompetencji przez stronę. Podstawowe znaczenie ma zatem jedynie treść oświadczenia, z którego wynika, że funkcjonariusz wnosi o zwolnienie go ze służby. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności wyjaśnić wolę strony wyrażoną w raporcie z dnia 12 kwietnia 2017 r. Jest to bowiem podstawowy obowiązek organu administracji, który zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznawania sprawy, musi ustalić przede wszystkim, wszczęcie jakiego postępowania jest celem strony i w jakim trybie jej wniosek powinien zostać rozpoznany. Z treści omawianego raportu nie wynikała zaś w sposób jasny oczywista intencja strony w tym zakresie. Wynikało z niego jednak, że skarżący chciałby skorzystać z prawa pobierania świadczenia, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy. Zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy pozbawiało go tej możliwości definitywnie. W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751). Z kolei, art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć należy, że organów Policji nie zwalnia z obowiązku przestrzegania ww. przepisów fakt, że skarżący jest funkcjonariuszem z dużym doświadczeniem, na co powoływano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił tym samym stanowisko skarżącego, że orzekając w sprawie organy dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać ponadto należy, że w uzasadnieniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, błędnie za decydujący w sprawie uznano fakt, że orzeczenie o niezdolności skarżącego do służby z dnia 22 maja 2017 r. stało się prawomocne już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji o zwolnieniu ze służby. Po pierwsze Komendant Miejski Policji wydając decyzję miał świadomość, że komisja lekarska przeprowadzi badanie lekarskie skarżącego, bowiem sam w dniu 4 maja 2017 r. wystawił skierowanie celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak równie związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Mając na uwadze, że wskazana przez skarżącego w raporcie data zwolnienia ze służby nie była dla organu wiążąca, nie było przeszkód by - po wcześniejszym wyjaśnieniu intencji strony – powstrzymać się z wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed komisją lekarską. Wszak wskazany w art. 41 ust. 3 ustawy termin upływał dopiero 13 lipca 2017 r. Z kolei organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji wiedział, że [...] Rejonowa Komisja Lekarska MSW w G orzeczeniem z dnia 22 maja 2017 r. uznała skarżącego za niezdolnego do służby i orzeczenie to było prawomocne. Należy w tym miejscu zauważyć, że jedną z naczelnych reguł procedury administracyjnej jest przewidziana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, a czynności organu odwoławczego nie mają jedynie charakteru kontrolnego, ale są działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. G. Łaszczyca Komentarz LEX do art. 138 k.p.a. oraz przywołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do oceny argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, uwzględniając przy tym nawet zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie nastąpiły po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. W takim stanie sprawy obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie okoliczności, że skarżący został uznany za niezdolnego do służby w Policji, co w zestawieniu z treścią raportu z 12 kwietnia 2017 r. i odwołania skarżącego, dawało zdaniem Sądu podstawę do powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do przyjętej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej zwolnienia. Tym samym orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również powołanych wyżej przepisów postępowania. Podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut wadliwego oznaczenia organu odwoławczego nie jest zasadny i nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Z decyzji tej w sposób jednoznaczny wynika, że jest to decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, okoliczność ta znalazła swoje potwierdzenie w końcowej jej części dotyczącej podpisu, albowiem w tym miejscu wskazuje się ten organ jako podejmujący stosowne rozstrzygnięcie. Faktem jest, że w górnym lewym rogu decyzji zamieszczono informację, że jest to decyzja Komendy Wojewódzkiej Policji, jednakże informacja ta, jak wynika z powyższego, nie jest wskazaniem organu wydającego decyzję, lecz informacją o aparacie pomocniczym organu podejmującego decyzję. Zamieszczenie takiej informacji nie jest przewidziane postanowieniami art. 107 k.p.a., jednakże nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o co wnoszono w skardze. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm. ). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (497 zł) składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ pierwszej instancji w świetle art. 153 p.p.s.a.