III SA/Gd 786/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 marca 2015 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Gminy, a także uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie "Gminnego programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie na lata 2014-2020", podjęła w dniu 5 marca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z uchwały wynikało, że weszła ona w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 22 października 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na ww. uchwałę z dnia 5 marca 2015 r. nr [...], w której zaskarżył ją w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa, tj. art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), poprzez zaniechanie ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody pomimo tego, że była ona aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co oznacza odstąpienie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewody. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., gminie - na podstawie upoważnień ustawowych - przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, akty te ustanawia rada gminy w formie uchwały, a zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z kolei w art. 13 pkt. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stwierdzono, że akty prawa miejscowego stanowione przez - między innymi - organ gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem autora skargi, zaskarżona uchwała ma wszystkie cechy pozwalające zakwalifikować ją jako akt prawa miejscowego. W konsekwencji - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w sposób wskazany w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a publikacja była niezbędnym warunkiem wejścia uchwały w życie (art. 4 ust. 1 ustawy). Fakt nieogłoszenia zaskarżonej uchwały we wskazany sposób stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia jej nieważności w całości, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że zapis dotyczący wejścia przedmiotowej uchwały w życie z dniem jej podjęcia został wprowadzony na skutek przyjęcia, iż uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Organ podkreślił, że ustawa stanowiąca podstawę do podjęcia uchwały wprost nie reguluje, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. W trakcie uchwalania zaskarżonego aktu Rada Gminy nie doszukała się także w treści aktu zapisów, które stanowiłyby o tym, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, tj. norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z uwagi jednak na aktualne stanowisko judykatury w zakresie charakteru uchwały w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania Rada Gminy zobowiązała się podjąć kroki prawne mające na celu zadośćuczynienie obowiązującym przepisom prawa, tj. podjęcia prac związanych z uchyleniem dotychczasowej uchwały oraz uchwaleniem nowej. Podczas prac związanych z podjęciem nowej uchwały Rada zobowiązała się do rozważenia zasadności zarzutu w zakresie naruszenia prawa, tj. przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. W piśmie z dnia 22 grudnia 2019 r. rada poinformowała, że zaskarżona uchwała została uchylona, a w dniu 19 listopada 2019 r. podjęta została uchwała nr [...] Rady Miejskiej w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której, w § 3, zawarto zapis dotyczący publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę Gminy Miejską uchwały nr [...] uchylającej zaskarżoną uchwałę oraz jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa nie oznacza, że skarga jest bezprzedmiotowa. Stanowisko to uzasadnione jest zróżnicowaniem skutków uchylenia i skutków stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien w ogóle wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera samo uchylenie przez radę kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445) zajął stanowisko, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę.