III SA/Gd 800/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. M. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 26 października 2015 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, po rozpatrzeniu wniosku I. M. G., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przez ten organ w dniu 1 października 2014 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie bramy wjazdowej przesuwanej po stronie zewnętrznej istniejącego ogrodzenia na działce nr [...] w P. G. przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Skarżąca I. M. G. wniosła 2 grudnia 2015 r. zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 1 grudnia 2015 r., bowiem doręczeniem zastępczym, o którym mowa w art. 43 K.p.a., przesyłkę z zaskarżonym postanowieniem, zawierającym prawidłowe pouczenie, dostarczono skarżącej w dniu 24 listopada 2015 r. W zażaleniu nie zawarto prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się I. M. G. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne ustalenie faktyczne i stwierdzenie, że skarżąca odebrała postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w dniu 24 listopada 2015 r. Skarżąca wskazała, że K. P., który zapewnił ją, że odebrał pismo w dniu 25 listopada 2015 r., nie jest ani dorosłym domownikiem, ani sąsiadem, ani dozorcą domu. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie nie doszło do dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, spełniającego wymogi z art. 43 K.p.a. Jednocześnie skarżąca nie mogła zweryfikować udzielonej jej przez K. P. informacji o dokładnej dacie odbioru przez niego pisma w dniu 25 listopada 2015 r., ponieważ ani na drzwiach mieszkania, ani w skrzynce pocztowej nie zostało pozostawione przez doręczyciela odpowiednie zawiadomienie. W czasie, gdy pełnomocnik przeglądał akta sprawy nie było w nich zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia. Skarżąca była więc pozbawiona możliwości weryfikacji ustnego zapewnienia K. P. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 536/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. I. M. G. wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zarzuciła, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego postanowienia z dnia 26 października 2015 r. zgodnie z art. 43 k.p.a., a tym samym postanowienie Kolegium wydane w oparciu o art. 134 K.p.a. jest wadliwe. K. P., który odebrał w imieniu skarżącej przesyłkę nie był dorosłym domownikiem, o którym mowa w powołanym przepisie, bowiem nie jest on osobą zamieszkującą ze skarżącą, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Jest on osobą obcą, która akurat przebywała w budynku należącym do skarżącej pod jej nieobecność, jednak w innym niewyodrębnionym lokalu. Ponadto K. P. nie jest również sąsiadem skarżącej ani dozorcą domu. Sąd I instancji zobowiązany był, zdaniem skarżącej kasacyjnie, do weryfikacji skuteczności doręczenia, czego nie zrobił W konsekwencji Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, gdy tymczasem z uwagi na wystąpienie przesłanki umożliwiającej wznowienie postępowania, winien był zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2641/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kluczową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie czy postanowienie z dnia 26 października 2015 r. zostało skarżącej kasacyjnie skutecznie doręczone. Tylko bowiem w takim przypadku można przyjąć, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg w określonej dacie i upłynął bezskutecznie, tj. że w jego ramach skarżąca zażalenia nie złożyła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiej oceny Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżąca konsekwentnie kwestionowała prawidłowość dokonanego doręczenia, nie zgadzała się bowiem ze stanowiskiem organu, że doręczenie zastępcze w tej sprawie było skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się koperta, w której umieszczony został odpis postanowienia z dnia 26 października 2015 r., skierowany do skarżącej kasacyjnie. Z adnotacji poczynionych przez pocztę na kopercie wynika, że przesyłka skierowana do M. G. została dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona w dniu 17 listopada 2015 r. do nadawcy z adnotacją poczty "zwrot - nie podjęto w terminie". Nadto znajduje się "potwierdzenie nadania przesyłki poleconej" w dniu 20 listopada 2015 r. skierowanej ponownie do M. G. (nie wiadomo jakiej) oraz duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru prawdopodobnie postanowienia organu I instancji, z którego wynika, że przesyłkę, skierowaną do skarżącej kasacyjnie, odebrał w dniu 24 listopada 2015 r. dorosły domownik – K. P. (choć nazwisko nie jest czytelne), a także wydruki z tzw. "śledzenia przesyłek" dotyczące przesyłki nadanej w dniu 20 listopada 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii, jak też do stanowiska skarżącej kasacyjnie odnośnie wadliwości dokonanego doręczenia, w szczególności do jej twierdzeń, że osoba odbierająca przesyłkę nie jest dorosłym domownikiem, ani żadną inną osobą uprawnioną do odbioru przesyłek kierowanych do M. G. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien dokonać oceny czy postanowienie organu I instancji zostało skutecznie skarżącej doręczone, a w związku z tym czy rozpoczął bieg termin do wniesienia zażalenia i czy w konsekwencji były podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2, art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia odbywała się w warunkach związania sądu wojewódzkiego oceną prawną zawartą w opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2641/16. Warunki tego związania określa przepis art. 190 p.p.s.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") stanowiąc, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może niedostosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważając zatem ponownie zasadność skargi, Sąd zobowiązany był do zbadania skuteczności doręczenia postanowienia z dnia 26 października 2015 r. pod nieobecność adresatki. Odnosząc się do kwestii podniesionych w wyroku NSA należy wskazać, że znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji opatrzona nazwiskiem skarżącej, stanowiąca kartę 25 tych akt została wadliwie zaadresowana na adres ul. [...] w P. G., który to adres nie jest adresem skarżącej, lecz uczestniczki postępowania J. Z. Słusznie zatem, uznając, że doręczenie to nie było prawidłowe organ ponownie podjął próbę doręczenia postanowienia skarżącej. W tym miejscu przywołać należy treść przepisu art. 43 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z duplikatu dowodu doręczenia, znajdującego się w aktach sprawy i z nadesłanej przez Pocztę Polską na żądanie sądu kopii karty doręczeń, wynika, że przesyłka skierowana do M. G. została odebrana w dniu 24 listopada 2015 r. przez uznanego przez doręczyciela za dorosłego domownika K. P. (choć nazwisko nie jest czytelne). W świetle regulacji powołanego wyżej art. 43 k.p.a. zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena, czy trafnie uznano K. P. za domownika skarżącej. Interpretacja tego pojęcia nie była jednolita w orzecznictwie sądowym i nauce prawa. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 13 listopada 1996 r. (III RN 27/96) określił, że status domownika adresata pisma mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba, że przez adresata zostały włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim wspólne gospodarstwo. Stanowisko to zaakceptował prof. J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Warszawa 2014. Str. 268.), uznając, że takie znaczenie art. 43 k.p.a. lepiej służy ochronie interesów adresata pisma. Niekiedy uznaje się za domowników szerszą grupę osób spełniających kryterium faktycznego zamieszkiwania pod tym samym adresem co adres strony, niezależnie od więzów pokrewieństwa czy powinowactwa (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019. Red. Z. Kmieciak i W. Chruścielewski. Str. 320). Skarżąca już w skardze podnosiła, że K. P. nie jest jej domownikiem, ani sąsiadem, ani dozorcą domu. Jedyną osobą, którą skarżąca upoważniła do odbioru korespondencji była R. Ł. (k. 5). Stanowisko to podtrzymał w piśmie z 7 lutego 2019 r. (k. 132) pełnomocnik skarżącej wskazując, że K. P. nie jest krewnym, ani powinowatym, a wyłącznie byłym znajomym skarżącej M. G. Przebywał w listopadzie 2015 r. wyłącznie czasowo na terenie nieruchomości skarżącej. Został też poinformowany przez skarżącą M. G., że nie jest uprawniony w trakcie swojego pobytu na terenie jej nieruchomości do podejmowania jakiejkolwiek korespondencji kierowanej do skarżącej. Z akt sprawy nie wynika w żadnym razie, by K. P. zamieszkiwał ze skarżącą jako jej domownik. Nie ma na tę okoliczność żadnych dowodów. Nadesłane przez uczestniczkę postępowania wydruki zdjęć z sieci społecznościowej nie stanowią takiego dowodu. Jeśli nawet przedstawiają one skarżącą i K. P. (zresztą poza miejscem zamieszkania skarżącej), to mogą świadczyć ewentualnie o ich bliskiej znajomości – co nie jest tożsame ze statusem domownika. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawidłowe doręczanie orzeczeń wydawanych w postępowaniu administracyjnym stanowi istotną gwarancję praw procesowych strony. Zatem właściwa jest, zdaniem rozpatrującego sprawę sądu administracyjnego, ścisła interpretacja przepisów proceduralnych regulujących kwestię doręczeń, zaś nieusuwalne wątpliwości dotyczące prawidłowości doręczeń innych niż dokonywane bezpośrednio do rąk adresata, powinny być rozstrzygane na korzyść strony której takie doręczenie dotyczy. Skoro zatem nie doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej postanowienia z dnia 26 października 2015 r., to zaskarżone postanowienie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rzeczą organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącej - wobec stwierdzenia, że nie zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.