III SA/Gd 816/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. F. oraz E. K. na Wójta Gminy [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 3/12 1. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 3/12 nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących B. F. oraz E. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SAB/Gd 3/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku E. K. – F. oraz B. F. datowanego na dzień 27 czerwca 2011 r. o przywrócenie do stanu pierwotnego drogi publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarżący zwrócili się do Wójta Gminy [...] o rozbiórkę płotu znajdującego się na drodze publicznej stanowiącej ulicę [...] w miejscowości P. około 2 metry od granicy działek nr [...] i [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ulicy [...] obok ww. działek, które są zamykane, podnosząc, że opisany przez nich odcinek drogi został zamknięty i jest użytkowany przez jednego właściciela, uniemożliwiając dostęp innym właścicielom do ich nieruchomości. W ocenie Sądu przedmiotowe żądanie usunięcia płotu znajdującego się na drodze publicznej wniesione przez ww. osoby stanowiło wniosek o zastosowanie przez organ administracji środka określonego w art. 36 ustawy o drogach publicznych i powinno zostać załatwione w drodze stosownego orzeczenia, którego treść uzależniona jest od oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd wskazał przy tym, że w pierwszej kolejności ocenić należało, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, bo w przypadku dokonania w tym zakresie oceny negatywnej rzeczą organu byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W razie uznania, że żądanie zostało złożone przez stronę w rozumieniu art. 28 ww. ustawy powinno ono zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, której treść zależeć musi od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Sąd wskazał ponadto, że na równi z wydaniem orzeczenia w sprawie należałoby traktować czynność ewentualnego przekazania podania do właściwego organu nadzoru budowlanego w trybie art. 65 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w razie stwierdzenia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 36 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, czyli okoliczności uzasadniające zastosowanie sankcji rozbiórki na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 3 lipca 2012 r. Z kolei w dniu 16 lipca 2012 r. akta administracyjne wraz z odpisem wydanego orzeczenia wpłynęły do Urzędu Gminy [...]. Pismem datowanym na dzień 23 lipca 2012 r. Wójt Gminy [...] powołując się na art. 36 zdanie drugie ustawy o drogach o publicznych zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o nakazanie R., M. i M. S., na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, usunięcia płotu oraz słupów ogrodzeniowych wraz z bramą wjazdową i furtką wykonanych w poprzek pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w P. bez wiedzy i zgody zarządcy drogi. Z kolei pismem z dnia 23 listopada 2012 r. E. K. – F. oraz B. F. wezwali Wójta Gminy [...] do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Następnie, w dniu 10 grudnia 2012 r. ww. wnieśli za pośrednictwem Wójta Gminy [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na niewykonanie ww. wyroku wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu fakt wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w dniu 23 lipca 2012 r. czyni bezpodstawnym zarzut niewykonania ww. wyroku. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2013 r. złożonym na rozprawie, Wójt Gminy [...] podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogi gminnej – ul. [...] w P. Ponadto Wójt Gminy [...] poinformował, że w zaistniałej sytuacji 2 filary betonowe zostały usunięte we własnym zakresie przez zarządcę drogi. Jednocześnie po potwierdzeniu przez uprawnionego geodetę, że ogrodzenie znajduje się częściowo w pasie drogi gminnej wezwano właścicieli nieruchomości sąsiadujących, do zgłoszenia swoich roszczeń do materiałów ogrodzeniowych, w terminie do dnia 26 lutego 2013 r. Po tym terminie ogrodzenie miało zostać usunięte na koszt Gminy [...] jako zarządcy drogi. W piśmie procesowym, które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło w dniu 21 lutego 2013 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż pomimo samowolnego naruszenia pasa drogowego Wójt Gminy [...] nie wydał w materii pasa drogowego do stanu poprzedniego jakiejkolwiek decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Sąd administracyjny bada zatem legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK217/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieco inaczej wygląda sytuacja w przypadku wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu, o której mowa w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W postępowaniu prowadzonym w następstwie wniesienia ww. skargi sąd administracyjny dokonuje bowiem wyłącznie oceny co do wykonania bądź niewykonania innego, prawomocnego orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 154 § 1 ww. ustawy, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skoro ww. regulacja normatywna daje podstawę do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, należy wyjaśnić czym jest w istocie niewykonanie wyroku. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu, określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Innymi słowy, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, System Informacji Prawnej LEX nr 57180). Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd administracyjny. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (czyli tak jak w niniejszej sprawie) termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W związku z powyższym, w postępowaniu wywołanym omawianą skargą sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, czy też ta bezczynność lub przewlekłość jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te powinny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi jest rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny – sąd ten jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (por. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 988/06, Monitor Podatkowy 2007/8/3). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06, System Informacji Prawnej LEX nr 320090). Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, System Informacji Prawnej LEX nr 281309). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2004 r., s. 219 i n.). Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że w realiach rozpatrywanej sprawy zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy Wójt Gminy [...] związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2012 r. wydanego w sprawie o sygnaturze III SAB/Gd 3/12 wykonał to orzeczenie. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotowym orzeczeniem Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku skarżących datowanego na dzień 27 czerwca 2011 r. o przywrócenie do stanu pierwotnego drogi publicznej. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, iż żądanie usunięcia płotu znajdującego się na drodze publicznej stanowiło wniosek o zastosowanie przez organ administracji publicznej środka określonego w art. 36 ustawy o drogach publicznych i powinno zostać załatwione w drodze stosownego orzeczenia, którego treść uzależniona jest od oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd wskazał przy tym, że w pierwszej kolejności ocenić należało, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, bo w przypadku dokonania w tym zakresie oceny negatywnej rzeczą organu byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W razie uznania, że żądanie zostało złożone przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno ono zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej (art.36 zd.1 ustawy o drogach publicznych), której treść zależeć musi od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie sąd stwierdził, że na równi z wydaniem orzeczenia w sprawie należałoby traktować czynność ewentualnego przekazania podania do właściwego organu nadzoru budowlanego w trybie art. 65 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w razie stwierdzenia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 36 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, czyli okoliczności uzasadniające zastosowanie sankcji rozbiórki na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Bezspornym jest, że skutkiem uprawomocnienia się ww. wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek rozważenia wskazanych aspektów proceduralnych ( 1/ rozważenie czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym ich wnioskiem z 27 czerwca 2011 r. – w przypadku negatywnej odpowiedzi odmowa wszczęcia postępowania ; 2/ w razie uznania skarżących za stronę, wydanie decyzji na podstawie art. 36 zd.1 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji zaś uznania przez organ, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 36 zd.2 ustawy o drogach publicznych - przekazanie podania skarżących z dnia 27 czerwca 2011 roku do właściwego organu nadzoru budowlanego, zawiadamiając o tym skarżących. Tymczasem Wójt Gminy [...] pomijając ww. wytyczne sądu pismem z dnia 23 lipca 2012 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o wydanie stosownej decyzji w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić należy, że Wójt Gminy [...] nie wykonał żadnego z ww. wskazań sądu, tym samym nie wykonał wyroku tut. Sądu o sygn. akt III SAB/Gd 3/12 w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić bowiem trzeba, że działania, podjęte już po wniesieniu skargi ( o których mowa w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 roku) na niewykonanie wyroku sądu, dla oceny jej zasadności nie mają znaczenia. W przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia skargi (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 550; zob. nadto: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1341/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wójt Gminy [...] nie podejmując żadnego z rozstrzygnięć proceduralnych wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 maja 2012 r., przekreślił w istocie uprawnienia proceduralne przysługujące skarżącym. Nie ma bowiem wątpliwości, że ww. pismo o wszczęcie postępowania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 23 lipca 2012 r., skierowane do organu administracji nadzoru budowlanego - a nie stanowiące zawiadomienia o przekazaniu podania, o którym mowa w art. 65 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego - pozbawiło skarżących możliwości zakwestionowania ewentualnego rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Okoliczność powyższą potwierdza treść datowanego na dzień 28 stycznia 2013 r. pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki, doręczonego – zgodnie z treścią rozdzielnika – wyłącznie Wójtowi Gminy [...]. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Wójtowi Gminy [...] można zatem postawić zarzut niewykonania ww. orzeczenia sądu administracyjnego poprzez niewłaściwą realizację obowiązków nałożonych przez sąd, skutkującą w istocie przewlekłością kontynuowanego postępowania. Istotnym jest bowiem to, iż związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przedmiotowe okoliczności – co w niniejszej sprawie jest bezsporne – nie zaistniały. W reasumpcji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na niewykonanie wyroku i wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł przyjmując za podstawę art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymierzając grzywnę w wysokości 1.000 złotych Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna w stosunku do wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Kwota ta ma również zapewnić aby Wójt Gminy [...] zobligowany do działania zgodnie z przepisami prawa zwracał w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych i wykonywał je w sposób w nich wskazany. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, stopień złożoności sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 29 czerwca 2011 r. oraz bezsporny fakt podjęcia działań, które miały zmierzać do celu wskazanego przez Sąd, mimo wadliwości odczytania wytycznych. Dodatkowo - stosownie do regulacji normatywnej zawartej w art.154 § 2 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uwzględniającym skargę na bezczynność organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa albowiem działania podjęte przez organ w dniu 23 lipca 2012 roku, jakkolwiek wadliwe, nastąpiły niezwłocznie po zwrocie z sądu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem tj. 16 lipca 2012 roku. O kosztach postępowania Sąd orzekł przyjmując za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.