III SA/Gd 861/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w {...} w przedmiocie: wznowienia postępowania o świadczenie emerytalne i wymierzenia organowi kary grzywny z powodu niewykonania wyroku w sprawie III SA/Gd 668/13 oddala skargę. Decyzją z dnia 4 października 2011 r. (znak:[...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wstrzymał W. K. (dalej: "strona", "skarżąca") wypłatę emerytury z uwagi na "kontynuowanie zatrudnienia". W dniu 27 kwietnia 2012 r. do ZUS[...] wpłynął wniosek M. K. (współmałżonka W. K.) o wypłatę zasiłku pogrzebowego po zmarłej w dniu 21 kwietnia 2012 r. W. K.. Do wniosku dołączono odpis skrócony aktu zgonu W. K.. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. spadkobiercy W. K. wystąpili do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podjęcie zawieszonego postępowania i wypłacenie im emerytury za okres zawieszenia, tj. od 1 października 2011 r. do 21 kwietnia 2012 r.. Powołali się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt K 2/12. Decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. (nr[...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 145a oraz art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej: "k.p.a.") odmówił wznowienia postępowania, a tym samym - wypłaty niezrealizowanego świadczenia zmarłej W. K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie stron. Poinformował nadto, że w myśl art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) małżonek i dzieci mają prawo do udziału w dalszym postępowaniu o świadczenia, jedynie w przypadku, kiedy nie zostało ono zakończone wskutek śmierci osoby uprawnionej. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji M. K. złożył od tej decyzji odwołanie do Sądu Okręgowego, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o wznowieniu postępowania i uwzględnieniu wniosku o wypłatę zawieszonych świadczeń. W ocenie odwołującego się emerytura należała się jego żonie, a po śmierci W. K. - jej spadkobiercom. Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt[...]) uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał sprawę zgodnie z właściwością Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., Nr 1285) orzekł, że art. 28 ustawy z dnia 19 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodanym przez art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do osób, które nabyły prawo do emerytury przed 1 stycznia 2011r., bez konieczności rozwiązania stosunku pracy, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu w konsekwencji tego wyroku przepis art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS z dniem 22 listopada 2012 r utracił moc obowiązującą w stosunku do osób, które nabyły prawo do emerytury przed 1 stycznia 2011 r., bez konieczności rozwiązania stosunku pracy. Jak stanowi art. 145a k.p.a., można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji takiej, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Organ podniósł, iż z art. 136 ust. 1 ustawy 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż w razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia określone ustawą, świadczenia należne jej do dnia śmierci wypłaca się małżonkowi, dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku - małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku - innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba. Osoby wymienione w ust. 1 mają prawo do udziału w dalszym prowadzeniu postępowania o świadczenia, nieukończonego wskutek śmierci osoby, która o te świadczenia wystąpiła. Organ wyjaśnił, że postępowanie zakończone prawomocną decyzją z dnia 4 października 2011 r. dotyczyło W. K.. Ponadto Zakład podał z ostrożności, iż decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wypłaty emerytury od dnia 1 października 2011 r., ponieważ wniosek w tej sprawie został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu tj. dnia 27 grudnia 2012 r. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 668/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M. K. i uchylił decyzję ZUS z dnia 2013 r. nr [...]. Pomimo oczywistej wadliwości postanowienia Sądu Okręgowego przekazującego sprawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, odrzucenie skargi było niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 58 § 4 p.p.s.a., który zabrania odrzucenia skargi, jeśli w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W konsekwencji Sąd dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, stwierdzając, że spadkobiercy byli uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. pełnomocnik M. K. wystąpił do ZUS o wydanie decyzji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 4 października 2011 r. o zawieszeniu W. K. prawa do emerytury, uchylenie tej decyzji i wypłacie spadkobiercy części zawieszonego świadczenia emerytalnego. Pismem z dnia 19 maja 2014 r. ZUS poinformował pełnomocnika, że decyzja odmowna w sprawie została już wydana w dniu 10 lutego 2014 r. i została wysłana na adres M. K. w dniu 19 lutego 2014 r. listem zwykłym. Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. M. K. wniósł - za pośrednictwem ZUS - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na niewykonanie przez organ wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2013r . , sygn.. akt III SA/Gd 668/13. Wystąpił o uwzględnienie skargi, wymierzenie organowi grzywny oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącego do części zawieszonego świadczenia emerytalnego zmarłej żony. W odpowiedzi na skargę ZUS[...]wniósł do Sądu Okręgowego o "oddalanie odwołania z dnia 17 czerwca 2014 r. na bezczynność organu w sprawie wykonania wyroku WSA". Na skutek interwencji pełnomocnika skarżącego o przekazanie przez Sąd Okręgowy w Gdańsku skargi wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarga została przekazana przez Sąd Okręgowy do ZUS. Skarga M. K. na niewykonanie wyroku wraz z aktami sprawy, i odpowiedzią ZUS na skargę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 21 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ właściwą formą zaskarżenia bezczynności organu rentowego było wniesienie odwołania do sądu okręgowego, a nie - skargi do sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej pełnomocnik ZUS wskazał, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności, ponieważ decyzja o odmowie wznowienia postępowania została wydana. Na podstawie art. 71 a ustawy o systemie ubezpieczeń ZUS może zaś przesyłać decyzje listem zwykłym. A jedynie w razie sporu ciężar dowodu doręczenia pisma lub decyzji spoczywa na Zakładzie. Jednocześnie skoro pełnomocnik skarżącego w kwietniu 2014 r. został poinformowany o wydaniu decyzji, mógł się zapoznać z jej treścią w aktach i żądać jej odpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Dla skuteczności wniesienia przedmiotowej skargi konieczne jest spełnienie dwóch niezależnych przesłanek. Po pierwsze, strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja przedmiotowego wezwania związana jest z zobowiązaniem organu do zastosowania się do treści wyroku przed interwencją sądu administracyjnego. Wezwanie takie można skierować do organu w każdym czasie po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy Skarga niepoprzedzona przez stronę takim wezwaniem podlega odrzuceniu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1920/13, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, organ, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie. Bezczynność lub przewlekle prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, o których mowa w art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Zatem o niewykonaniu wyroku może być mowa wyłącznie wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego je postępowania - nie zostało wydane. Przy czym mając na względzie treść art. 154 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba stwierdzić, że stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili złożenia skargi (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 550). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej, z punktu widzenia jej podstaw prawnych, sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11 oraz z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2413/11, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zaznaczyć, że strona skarżąca wezwała ZUS do wydania decyzji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 4 października 2011 r. o zawieszeniu W. K. prawa do emerytury, uchylenie tej decyzji i wypłaty spadkobiercy części zawieszonego świadczenia emerytalnego. Natomiast wywiedziona przez M. K. skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem, wbrew zarzutom strony skarżącej, w przedstawionych i niespornych okolicznościach sprawy nie można twierdzić, że ZUS nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 668/13. Wyrokiem tym została uchylona decyzja ZUS z dnia 25 stycznia 2013 r. nr[...], wobec czego organ był zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku strony skarżącej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z akt sprawy wynika, że organ zobowiązanie to wypełnił i w dniu 10 lutego 2014 r. wydał decyzję odmowną tj. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zawieszonej emerytury, ponieważ postępowanie w sprawach świadczeń wszczyna się na wniosek osoby zainteresowanej (decyzja ZUS z dnia 10 lutego 2014 r. znak [...], k. 69 akt przesłanych przez ZUS). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy emerytalnej, małżonek i dzieci mają prawo do udziału w dalszym prowadzeniu postępowania o świadczenia, nieukończonego wskutek śmierci osoby, która o te świadczenia wystąpiła. Organ wskazał, że wniosek taki nie został złożony przez świadczeniobiorcę. W. K., która zmarła w dniu 21 kwietnia 2012 r. wnosiła bowiem wcześniej jedynie o "odwieszenie emerytury", nie zaś o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt K 2/12, a więc wydanym po śmierci świadczeniobiorcy. Organ zasadnie podkreśla, że skoro decyzja została włączona do akt sprawy, pełnomocnik strony, jak i sama strona mogli się z nią zapoznać i zaskarżyć we właściwym trybie tj. w drodze odwołania do sądu okręgowego, zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem. W odpowiedzi na pisma strony skarżącej, ZUS dwukrotnie poinformował pełnomocnika M. K. o wydaniu spornej decyzji -pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz pismem z dnia 19 maja 2014 r. Okoliczność, że decyzja nie została wysłana do strony listem poleconym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie kwestii bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Decyzja została bowiem wydana, a ZUS - stosowanie do treści art. 71 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - był uprawniany do wysłania skarżącemu decyzji listem zwykłym. Jednocześnie pełnomocnik strony oraz strona mieli możliwość zapoznania się z decyzją podczas wglądu do akt. Reasumując, skarga do Sądu o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania wyroku została wniesiona już po wydaniu decyzji stanowiącej wykonanie wyroku. Doszło zatem do załatwienia sprawy zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 668/13 przed wniesieniem skargi. Przy tym wymaga stanowczego podkreślenia, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje merytorycznego załatwienia sprawy wskazaną decyzją z dnia 10 lutego 2014 r. pod kątem realizacji wskazań sądu zawartych w opisanym wyroku, do tego służyło odwołanie od decyzji, którego jednak nie wywiedziono. Okoliczność wydania decyzji w następstwie wyroku kasacyjnego jednoznacznie przesądza o wykonaniu tego wyroku. Organem właściwym do merytorycznej oceny decyzji może być w takim przypadku tylko Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Kwestia doręczenia decyzji może być zatem kwestionowana jedynie w ewentualnym postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o ile takowe zostałoby zainicjowane przez stronę przed właściwym organem. W konsekwencji wykonania wyroku sądu odpadła podstawowa przesłanka do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nałożenie tej grzywny możliwe byłoby wówczas, gdyby organ wyroku nie wykonał lub co prawda wykonał, jednak dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi o wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Wobec bezzasadności skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.