III SA/Gd 871/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Jacek Hyla, , po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy B. podjęła w dniu 15 lutego 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w B. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g." w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm.), dalej zwanej także u.p.p.r. lub ustawą. W § 1 uchwalono, że tryb i sposób powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie B. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowi załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B. (§ 2) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Załącznik do wyżej opisanej uchwały składa się z trzech rozdziałów: - Rozdział I - "Przepisy ogólne" ( ust. 1 – ust. 5), - Rozdział II - "Tryb i sposób powoływania i odwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego" (ust. 1 – ust. 3), - Rozdział III - "Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego" (ust. 1 - ust. 8). W rozdziale I załącznika do zaskarżonej uchwały ustanowiono, że : - Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizuje pracę Zespołu Interdyscyplinarnego (ust. 1). - Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie (ust. 2). - zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności (ust. 3): a) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; b) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; d) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; e) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Zgodnie z ust. 4 Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy B. Skład Zespołu Interdyscyplinarnego został określony w ust. 1 rozdziału II załącznika, do którego zgodnie z tym ustępem wchodzą przedstawiciele: a) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej; b) Zespołu Szkół; c) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; d) Policji; e) Ochrony Zdrowia; f) Organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi. Ustęp 2 rozdziału II załącznika do uchwały stanowi o powoływaniu i odwoływaniu członków Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazując, że: 1) przedstawiciele poszczególnych instytucji (jednostek) zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami (jednostkami), 2) skład Zespołu Interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem Wójta Gminy B., 3) każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności i wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, 4) członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Wójta Gminy B. Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył w całości powyższą uchwałę wraz z jej załącznikiem oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W skardze złożono wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 4 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17 poz. 95) oraz art. 40 i art. 42 u.s.g. poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. Prokurator, wskazując na treść § 3 uchwały podniósł, że nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W ocenie Prokuratora, przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera ona bowiem przepisy powszechnie obowiązujące i jako taka winna podlegać ogłoszeniu. Prokurator wskazał, że uchwała stanowi, z jednej strony akt o charakterze wewnętrznym, określający organizację i pracę zespołu oraz normy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, to jednak w treści uchwały można znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto uchwała kształtuje sytuację prawną nieokreślonych indywidualnie adresatów ustawy - członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz członków społeczności gminnej. Prokurator powołując się na stanowisko panujące w orzecznictwie, zgodnie z którym wystarczy aby jedna norma uchwały miała charakter generalno – abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego, wskazał, że taki charakter ma zapis o powoływaniu członków zespołu przez Wójta oraz zapisy dotyczące sposobu doboru składu zespołu. Prokurator stwierdził, że wymienione normy są normami o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przywołane zapisy załącznika do uchwały są skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Gminy ani też Wójtowi, a adresaci norm określeni są przez wskazanie ich cech. Zapisy uchwały kierowane są do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Prokurator wskazał również, że uchwała, podobnie jak ustawa, na podstawie, której została wydana, kształtuje sytuację prawną obywateli. Ustawa przyznaje bowiem zespołowi określone wobec obywateli uprawnienia, m.in. prawo do podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą, kształtuje więc sytuację prawną członków społeczności gminnej. Przedmiotowa uchwała stanowi zaś wykonanie tych zapisów ustawy, zatem nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej uwzględnienie dodając, że pojęła prace nad nową uchwałą w tym zakresie, zaś treść skargi zostanie niewątpliwie uwzględniona w nowym projekcie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Norma art. 88 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 669/06, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego lecz ma charakter prawa powszechnego - prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Zawarta w skardze argumentacja jest w tym zakresie prawidłowa. Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi zatem akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest zatem jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy B. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.