III SA/Gd 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, , po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 19 lipca 2018 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek E.J. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] w J.G. . Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy postanowieniem z dnia 26 lipca 2018 r., na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że E.J. nie jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] w J.G. , na których zdaniem wnioskodawcy wystąpiła szkoda wskutek działań właścicieli działek nr [...], [...], [...] i [...]. Organ podniósł, że E.J. nie spełnia warunku określonego w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., który stanowi że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, zatem nie może domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. E.J. zakwestionował powyższe postanowienie w drodze zażalenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego postępowania oraz o wyznaczenie rozprawy . W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy szczególnie ważny interes stron - właścicieli działek nr [...], [...], [...] uzasadniał wszczęcie postępowania z urzędu. Wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu nakazuje również przepis art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), zwanej dalej "u.p.w". W zaskarżonym postanowieniu, zdaniem skarżącego naruszono także art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez działanie stronnicze i powodujące brak zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez przedkładanie własnych interesów ponad interesy stron postępowania i nierówne traktowanie jego uczestników. Skarżący wskazał, że brzmienie art. 234 ust. 3 u.p.w nakazuje organowi wszcząć z urzędu postępowanie w każdym przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (a nie tylko na grunt stanowiący własność podmiotu, który jako jeden tylko z wielu uprawnionych wniósł podanie w tym zakresie). Zdaniem skarżącego, na gruncie ustawy prawo wodne z istoty zadań wójta wynika nakaz przestrzegania przepisów ustawy, co skutkuje tym, iż powinien on wszcząć postępowanie z urzędu niezależnie od wniosków strony. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., wskazując, że przed organem I instancji toczy się inne postępowanie z udziałem skarżącego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach [...] ,[...] i [...] ze szkodą dla gruntu sąsiedniego działki nr [...]. W postępowaniu tym organ kilkukrotnie odmówił objęcia postępowaniem działki nr [...] wskazując, że to wnioskodawca w tym postępowaniu decyduje o zasięgu terytorialnym objętym postępowaniem. Stanowisko takie jest sprzeczne ze stanowiskiem organu przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, co może być podyktowane tym, że to właśnie Gmina, w imieniu której działa organ I instancji, który wydał zaskarżone postanowienie, jest właścicielem działki [...] i sprawcą naruszenia stosunków wodnych co do wszystkich wskazanych działek. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz 61 a § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że podstawę wydania postanowienia stanowią art. 28, art. 61 § 1, art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 234 u.p.w Z treści art. 234 ust. 3 u.p.w wynika, że stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nakazującej przywrócenie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom są: właściciel gruntu obciążony obowiązkiem ustalonym w decyzji oraz osoby mające tytuł prawny do nieruchomości gruntowych, na których wystąpiła szkoda - jako beneficjariusze zakazu zmian stanu wody na gruncie. Stronami tego postępowania nie są osoby, które nie mają tytułu prawnego do gruntów, na których nastąpiło naruszenie stosunków wodnych lub gruntów, na których powstały szkody. E.J. jest współwłaścicielem działki nr [...], wobec czego jego podanie z dnia 17 lipca 2018 r. skutecznie wszczęło postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w w zakresie, w jakim naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [...],[...],[...], [...] następuje ze szkodą dla działki nr [...]. Natomiast wnioskodawca jako osoba niemająca tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] nie ma legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wymienionej w art. 234 ust. 3 u.p.w w zakresie nakazu usunięcia przeszkód oddziałujących negatywnie na działki nr [...],[...]i [...]. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu, że nie wszczął postępowania z urzędu we wskazanym zakresie, podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie podania przez osobę nieuprawnioną jest obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 61a k.p.a., a wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie uniemożliwia wszczęcia postępowania z urzędu, o ile organ stwierdzi, że zachodzą ku temu przesłanki. Wyjaśnił, że istotą zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania na wniosek osoby, która nie jest stroną, nie jest to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Zarzuty zażalenia nie pozostają zatem w związku z treścią rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Podniósł, że nie można skutecznie zwalczać braku podejmowania działań z urzędu przez organ administracji poprzez zażalenie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania. Organ wyjaśnił, iż nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż sprawa ma charakter ściśle formalny. W sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 89 k.p.a., rozprawa nie zapewniłaby przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, nie wymaga tego przepis prawa, nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron i nie jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze E.J. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2018 r. w całości i nakazanie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy winna ona podlegać uchyleniu; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania uprzedniej własnej analizy sprawy i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oceny zgromadzonych dowodów; -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich kwestii spornych i kwestionowanych w sprawie przez stronę odwołującą się, tj. szczególnie ważnego interesu właścicieli działek nr [...], [...], [...], uzasadniającego wszczęcie postępowania oraz zarzutów odnoszących się do oczywistej stronniczości organu; art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. i utrzymanie decyzji organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy szczególnie ważny interes stron - właścicieli działek nr 100/4, 100/6, 100/5, uzasadniał wszczęcie postępowania z urzędu przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ I instancji prowadzi z jego udziałem inne postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...] i [...] ze szkodą dla gruntu sąsiedniego działki nr [...]. W postępowaniu tym organ kilkukrotnie odmówił wnioskowi skarżącego w zakresie objęcia tym postępowaniem działki nr [...], co może być podyktowane tym, że Gmina, w imieniu której działał organ I instancji jest właścicielem działek [...] i [...], na których dochodzi do naruszania stosunków wodnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie powyższe unormowanie. Skarżący nie posiada bowiem przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot konkretne obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK1060/16). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 705/16). Przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. I GSK 1208/18). Przedstawiony przez skarżącego stan faktyczny nie uzasadnia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu kwestii naruszenia stosunków wodnych. Podstawą żądania wniosku o nakazanie w przypadku naruszenia stosunków wodnych przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest unormowanie art. 234 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Skarżący nie wskazywał na szkodliwy wpływ dokonanej zmiany stosunków wodnych na nieruchomości będące jego własnością, powołując się na szkodliwy wpływ dokonanej zmiany na nieruchomości, będących własnością innych podmiotów oraz ich ważny interes. Organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie może działać w interesie innych podmiotów. Wnoszona skarga nie ma bowiem charakteru actio popularis, a wnioskodawca musi wykazać się istnieniem własnego indywidualnego interesu w rozstrzygnięciu sprawy. Zarzut skargi, że organ powinien prowadzić w niniejszej sprawie postępowanie z urzędu nie jest uzasadniony. Przedmiotem wydanego postanowienia był kwestia oceny wniosku złożonego przez konkretny podmiot. Organ w świetle art. 61 a § 1 k.p.a., ma obowiązek dokonać oceny, czy żądanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną. Stwierdzenie braku przymiotu strony obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie pozostawiając w tym zakresie organowi możliwości pozostawienia złożonego wniosku bez wydania postanowienia. Wszczęcie postępowania z urzędu może natomiast nastąpić niezależnie od odmowy wszczęcia postępowania wnioskowego. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Są to odrębne tryby postępowania (por. wyroki NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 449/11 oraz z 13 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2893/16). Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku gdy żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, organ nie rozważa w tym postanowieniu kwestii ewentualnego wszczęcia danego postępowania z urzędu. Jest to autonomiczna decyzja organu, a rozważania czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania organ nie może dokonywać się w ramach oceny czy podmiot zgłaszający żądanie ma przymiot strony. Uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania wobec braku przymiotu strony przez dany podmiot nie powinno zatem zawierać rozważań co do istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Żaden przepis nie zawiera takiego obowiązku, a organ nie powinien mieszać trybów wszczęcia postępowania Wskazać także należy, że w niniejszej sprawie nie podlegają ocenie zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia przez organ innego postępowania administracyjnego. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego bądź materialnego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.