I GSK 1208/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 561/15 w sprawie ze skargi A.Sp. z o.o. w B. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności złożonego przez inny podmiot 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 561/15 oddalił skargę A. E. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: skarżąca lub spółka) na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie odmowie wznowienia postępowania w sprawie [...] z wniosku P. M., reprezentanta A. E. K. sp. z o.o. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kierownik BP wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. zawiadomiono spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy [...]. Zawiadomienie wystosowano w związku z wyjaśnieniami złożonymi przez spółkę jako świadka w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej, swoim zakresem obejmowało ono całą dokumentację złożoną przez świadka w przedmiotowym konflikcie. W dniu [...] marca 2015 r. spółka zapoznała się z przedstawioną dokumentacją oraz złożyła wniosek o udostępnienie całości akt, a w szczególności podjętego rozstrzygnięcia. Następnie [...] kwietnia 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o wznowienie postępowania w sprawie nr [...] z wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok złożonego przez inny podmiot. Organ wyjaśnił, iż postępowanie nr [...] wszczęte i prowadzone jest na wniosek innego podmiotu, w którym spółka nie była stroną, a jedynie świadkiem. Orzekając na skutek zażalenia, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w sprawie przyznania co do płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania. Ponadto, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 k.p.a.). Dyrektor odnosząc się do zarzutu zażalenia, co do braku przesłania i zapoznania spółki z aktami sprawy, podał, że brak jest możliwości zapoznania spółki z aktami sprawy [...], bowiem spółka nie jest stroną tego postępowania. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę i uzasadniając motyw podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnił charakter instytucji wznowienia postępowania. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie, prowadzonej z wniosku innego podmiotu - Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, zakończonej wydaniem [...] listopada 2013 r. decyzji przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd podkreślił, że z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych dotyczących ww. postępowania skarżąca nie była jego stroną, nie była także uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sąd I instancji przyjął, iż zgodnie z przepisami art. 7 i art. 18 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Zatem stroną postępowania może być podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca nie wypowiedziała się po pierwsze co do terminu do złożenia wniosku, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postepowania. WSA wskazał również, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nadto z treści wniosku z dnia 18 kwietnia 2015 r. wynika, że skarżąca "wyraża obawę, że w sprawie wydano decyzję", również nie podaje okoliczności, że przysługiwał jej status strony z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznał WSA podnoszone w skardze argumenty dotyczące nieprawidłowości wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów instancji odwoławczej albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; rozpoznanie skargi na rozprawie w trybie art. 176 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia przepisów postępowania: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności podniesionych w skardze i pismach procesowych zarzutów naruszenia odpowiednio art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. b. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji zasadności podniesionych w skardze i pismach procesowych, zarzutów naruszenia odpowiednio art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. c. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji, błędnie przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, d.art. 106 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, e. art.12a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udostępnienia stronie akt sprawy nr [...], f. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, g. art. 31 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, h. art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art.28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie (dot. wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 560/15), i. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca spółka była świadkiem w postępowaniu, j. art. 145 § 1 k.p.a. pkt 4 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie (dot. wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 561/15). 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego: aa. art. 145 § 1 k.p.a. pkt 4 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie (dot. wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 561/15) b. art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie (dot. wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 560/15). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych co uzasadnia ich łączną ocenę, bowiem zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu, sprowadza się do rozstrzygnięcia istnienia interesu prawnego we wznowieniu postępowania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, postępowania dotyczącego innego podmiotu, który złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. W ocenie NSA skarżąca kasacyjnie Spółka nie ma interesu prawnego we wznowieniu tego postępowania. Art. 28 k.p.a. samodzielnie nie stanowi, kto jest strona postępowania, nie kreuje interesu prawnego. Interes prawny musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego. Zatem z takiego przepisu, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Inaczej rzecz ujmując, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot konkretne obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1060/16, LEX nr 2472148). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 705/16, LEX nr 2478915). Przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16, LEX nr 2457218). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki, nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w danym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1574/16, LEX nr 2502246). Takimi przepisami dla podmiotu ubiegającego się o płatność, na które zresztą wskazuje Sąd i instancji, były przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a mianowicie art. 7 i art. 18 tej ustawy. Z powołanych przepisów ogólnie rzecz ujmując wynika, a konkretnie z art. 7 ust. 1, ust. 2a, ust. 2b oraz z art. 18 ust. 1, że płatności przysługują rolnikowi, który spełnia określone tą ustawą warunki do przyznania płatności oraz złożył wniosek o przyznanie tych płatności. Przepisy te o charakterze materialnoprawnym przewidują zatem uprawnienie do płatności, którego warunkiem jest złożenie stosownego wniosku w zakreślonym tymi regulacjami terminie. W myśl art. 18 ust. 2 omawianej ustawy wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 3 tego aktu termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Powołany termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności ma charakter materialny. Zatem zachowanie tego terminu jest warunkiem niezbędnym do uzyskania wnioskowanej płatności. Postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08, LEX nr 531089). Płatności bezpośrednie są przywilejem rolnika, który dla ich uzyskania musi wystąpić z wnioskiem o ich wypłatę wymieniając wszystkie żądane płatności. Organy ARiMR nie mają obowiązku, ani też uprawnień do zastępowania strony i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane i nie dające się z wniosku wyinterpretować (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 905/13, LEX nr 1502724). Zachowanie zatem terminu lub jego uchybienie powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Złożenie wniosku w terminie przewidzianym przez przepisy prawa materialnego powoduje zainicjowanie postępowania zmierzającego do konkretyzacji stosunku materialnoprawnego w postaci powstania uprawnienia do płatności. W wyniku wydania takiej decyzji powstaje uprawnienie do płatności. Niezłożenie zaś wniosku lub złożenie go po zakreślonym terminie uniemożliwia otrzymanie płatności. Wniosek o przyznanie płatności w sprawie, co do której skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o wznowienie postępowania, został złożony przez inny podmiot - Agencję Nieruchomości Rolnych. Podmiot ten na podstawie złożonego wniosku uzyskał płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie może być w okolicznościach faktycznych tej sprawy stroną postępowania o przyznanie płatności. Nie złożyła bowiem w tym postępowaniu stosownego wniosku w zakreślonym przez przepisy prawa materialnego terminie. Nie może tym samym ingerować w relację administracyjnoprawną innego podmiotu, brak jej przymiotu strony, czyli nie jest podmiotem, który na podstawie przepisów prawa materialnego mógłby otrzymać płatności. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania. Podmiot posiadający wyłącznie interes faktyczny nie ma legitymacji do kwestionowania rozstrzygnięć zapadłych w stosunku do innego rolnika. Nie może zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, która przyznaje płatności innemu rolnikowi. W zakresie powoływanych przez skarżącą kasacyjnie wyroków, stwierdzić należy, że nie przystają one do stanu faktycznego tej sprawy. Dotyczą one bowiem szczególnej sytuacji, w ramach której już od postępowania przed organem I instancji istniały poważne wątpliwości co do tego, na czyją rzecz winny być przyznane płatności. W związku z takim stanem drugi z ubiegających się o płatność podmiotów został uznany za uczestnika postępowania administracyjnego. W sprawach tych została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem uprawnionych procesowo podmiotów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym brała udział strona tego postępowania oraz jej uczestnik, który na mocy art. 12 p.p.s.a. posiada status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Był on zatem uprawiony do złożenia skargi do sądu. Z przedstawionych powyżej powodów – braku przymiotu strony postępowania zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).