I OSK 1060/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2586/15 w sprawie ze skargi B.K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2586/15 oddalił skargę B.K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [..] lipca 2014 r., nr [..] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r., nr [..] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w W., gm. J. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r. wystąpiła pismem z dnia 23 października 2013 r. B.E.K. Na podstawie treści decyzji organ ustalił, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność A.P., a decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do spadkobierców A.P. – C.P., J.P., I.P., J.G. W związku z tym organ wystąpił do B.E.K. o wykazanie interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r. W odpowiedzi z dnia 21 maja 2014 r. B.E.K. podała, że działka o nr [..] będąca własnością A.P. stała się własnością J.M. w drodze wewnętrznych ustaleń (sprzedana J.M. – matce B.K. w latach 70-tych, jednak formalnie nie sporządzono umowy sprzedaży). Umowa nie została prawnie załatwiona, gdyż w dniu [..] września 1973 r. A.P. zmarł. Dalej wnioskodawczyni podała, że jej dziadek S.P. odkupił w latach 70-tych w drodze nieformalnej umowy od swojego brata A. działkę o nr [..]. Następnie w 1979 r. odebrano jej mamie J.M. m.in. w/w działkę w związku z decyzją o utworzeniu ogrodów działkowych. Ostatecznym potwierdzeniem, że właścicielem działki o nr [..] stała się J.M. jest postanowienie Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt: I Ns 189/08. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił, że związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną musi być bezpośredni, a więc rozstrzygnięcie musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. Stronami postępowania nadzorczego w tej sprawie mogą być dawni właściciele lub ich następcy prawni, a także osoby dysponujące obecnie prawem rzeczowym do nieruchomości. Według Wojewody Mazowieckiego postanowienie Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt: I Ns 189/08 nie wskazuje, aby J.M. zasiedziała działkę o nr [..], z jego treści wynika jedynie, że z dniem 1 stycznia 2002 r. J.M. i W.M.M. nabyli przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [..] (o pow. 631 m²). Ponieważ wnioskodawczyni nie wykazała, aby posiadała legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [..] października 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 5 802 m², organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia B.E.K. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [..] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2014 r., nr [..], podzielając stanowisko o braku interesu prawnego wnioskodawczyni do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r., skoro nie wykazała, aby była następcą prawnym A.P. Organ II instancji przypomniał, że niedochowanie wymaganej prawem formy aktu notarialnego przy umowie sprzedaży nieruchomości powoduje, że czynność ta jest prawnie bezskuteczna, zatem w dniu wywłaszczenia właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (działki o nr [..]) byli spadkobiercy A.P., a nie J.M. W drodze zasiedzenia została nabyta przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni wyłącznie działka o nr [..] (obecnie nr [..]), zatem postanowienie Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 25 sierpnia 208 r., sygn. akt: I Ns 189/08 nie dowodzi, aby w drodze zasiedzenia została nabyta także działka nr [..]. Organ wskazał także, że doręczenie J.M. "do wiadomości" decyzji wywłaszczeniowej nie oznaczało, że była ona uznana za stronę postępowania wywłaszczeniowego. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] czerwca 2015 r. stało się przedmiotem skargi B.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że następstwo prawne skarżącej po samoistnym posiadaczu nieruchomości objętej wywłaszczeniem, tj. po matce skarżącej, która była samoistną posiadaczką działki nr [..], kreuje interes prawny skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił wnioski organów, że ustalenia postępowania nie pozwoliły uznać, aby wnioskodawczyni miała interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi prawa własności matki skarżącej do wywłaszczonej działki nr [..] (czy to w dacie wywłaszczenia, czy to w jakiejkolwiek innej dacie) nie można wywodzić z postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 25 sierpnia 2008 r. (które dotyczyło zasiedzenia nie działki nr [..], a dawnej działki nr [..], tj. niewywłaszczonej części działki nr [..]), ani z aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [..] lipca 2013 r., albowiem on również dotyczył wyłącznie dawnej działki nr [..] oraz działki nr [..], a nie objętej przedmiotem wywłaszczenia działki nr [..]. Zdaniem Sądu nie zachodziły zatem wątpliwości, że w dacie wydania wywłaszczonej nieruchomości jej współwłaścicielami byli spadkobiercy A.P., do kręgu których matka skarżącej nie należała. Sąd I instancji wyjaśnił, że z samoistnego posiadania nieruchomości nie można wywieść interesu prawnego. Podmiot nie posiadający prawa własności do nieruchomości albo nie będący jej użytkownikiem wieczystym, a jedynie sprawujący nad nią władztwo faktyczne (nawet w postaci posiadania samoistnego) nie ma bowiem interesu prawnego w sprawie administracyjnej, odnoszącej się do praw rzeczowych do tej nieruchomości. W konsekwencji skarżąca nie może obecnie skutecznie wywieść interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.E.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 336 i art. 339 w związku z art. 341 kodeksu cywilnego przez błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że matka skarżącej będąca samoistnym posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] nie mogła być traktowana jako strona postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy zasadnym jest uznanie, że objęcie nieruchomości w wyłączne władztwo odpowiada najszerszemu prawu do rzeczy – prawu własności; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała, aby posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. upoważniający ją do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że jest ona następcą prawnym samoistnego posiadacza wywłaszczonej nieruchomości, a fakt ten był znany organowi dokonującemu wywłaszczenia, w związku z czym należy uznać skarżącą za stronę postępowania administracyjnego; 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 (k.p.a. - przypis NSA) poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej szeregu przepisów postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie przez te organy, że działka nr [..] została wydzielona z działki nr [..], a ta w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r. była w wyłącznym posiadaniu matki skarżącej; 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na brak posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania, podczas gdy w sytuacji nieoczywistej organ administracji publicznej I instancji był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego celem analizy akt i przeprowadzenia dowodów, a dopiero – w razie przyjęcia, że B.E.K. nie przysługuje przymiot strony – umorzenia postępowania; 4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności pominięcie przez te organy faktu, iż decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. w stosunku do zmarłego A.P., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 5) art. 151 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, tj. ograniczenie kontroli legalności postępowania organów administracji publicznej jedynie do faktu sprawdzenia przez te organy posiadania interesu prawnego przez skarżącą z pominięciem twierdzeń skarżącej, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem obowiązujących w tamtych czasach przepisów w zakresie szczególnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, tj. z naruszeniem art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 oraz ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych; 6) art. 151 w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] czerwca 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r., nr [..] w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz państwa na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych części nieruchomości o pow. 25 682 m² z nieruchomości ogólnej o pow. 31 000 m² położonej w W., gm. J., oznaczonej jako działki nr [..], [..], [..] oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej odszkodowania, jako niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodującego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie – na okoliczność, że grunty rolne położone w W., gm. J., wywłaszczane były w latach 70-tych ubiegłego wieku przez Naczelnika Gminy J. z rażącym naruszeniem przepisów prawa, m.in. art. 3 ust. 1, art. 21, art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty prowadzące do wniosku, że stanowisko Sądu jest wynikiem przeprowadzenia analizy stanu prawnego, faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego w sposób pobieżny i ogólnikowy, tj. z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem sądowoadministracyjnym, wymagających od sądu dokładnej weryfikacji prowadzonego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty te jednak wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia prawa materialnego przez nieuznanie interesu prawnego skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji. Stąd też w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 336 i art. 339 w związku z art. 341 k.c. przez błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że matka skarżącej będąca samoistnym posiadaczem nieruchomości nie mogła być traktowana jako strona postępowania wywłaszczeniowego. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że skarżąca ma interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywodzony z następstwa prawnego po samoistnym posiadaczu nieruchomości, który był uprawniony do udziału w pierwotnym postępowaniu – wywłaszczeniowym, a w konsekwencji do stanowiska, że źródło interesu prawnego stanowi posiadanie nieruchomości. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że postępowania o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 154- 156 k.p.a. stanowią nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Podmiotami legitymowanymi do żądania wszczęcia postępowania w tych trybach są osoby, które spełniają przesłanki określone w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Konieczne jest zatem istnienie interesu prawnego wnioskodawcy oraz związek tego interesu z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalający stwierdzić, że postępowanie to dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Pojecie interesu prawnego, od którego zależy legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i jego ustalenie wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a obowiązującym systemem prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa powszechnie obowiązującego, która stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniała ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie dominuje słuszny pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1043/1005). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że posiadanie nie może być źródłem interesu prawnego, pozwalającego uznać posiadacza za stronę postępowania. Posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, nie zaś prawem podmiotowym w rozumieniu prawa cywilnego, tj. opartym na normie tego prawa, z której można by ten interes wywodzić, i wprawdzie podlega ono ochronie prawnej przewidzianej w Kodeksie cywilnym, ale nie musi łączyć się z istnieniem po stronie posiadacza jeszcze jakiegoś innego uprawnienia dotyczącego nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 106/06, LEX nr 319423; zob. też wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., II OSK 1347/08, LEX nr 597210). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 1771/15, posiadanie może zarówno wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), jak i nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym). W konsekwencji w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania, oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego, co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (chyba że – jak zaznaczono w uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku z dnia 14 marca 2017 r. – w konkretnym przypadku możliwe będzie zidentyfikowanie szczególnego przepisu prawnego wskazującego na materialnoprawne powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych a sytuacją prawną posiadacza nieruchomości). Istnienie, a także naruszenie interesu prawnego nie może być uzasadnianie przez wnioskodawcę subiektywnym przekonaniem o tym, że obecny stan faktyczny jest niekorzystny, ani dążeniem do zmian prowadzących dopiero do powstania interesu prawnego. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., I OSK 574/09). Naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnej normy prawa materialnego pozwalającej zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Skoro posiadanie samoistne, bez wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości, nie stanowi o interesie prawnym, a w postępowaniu nie wykazano, aby interes prawny mógł wynikać z innego tytułu – przepisu prawa materialnego, to zarzut błędnej wykładni przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 336 i art. 339 w związku z art. 341 k.c. przez nieuwzględnienie, że matka skarżącej mogła być stroną postępowania wywłaszczeniowego nie mógł być zarzutem skutecznym wobec zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia nadzwyczajnego postępowania wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. Inaczej mówiąc organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Z tej przyczyny odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 2486/15, LEX nr 1990808; z dnia 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, LEX nr 1665665; z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13; z dnia 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13, LEX nr 1511178). W niniejszej sprawie wobec powyższych stwierdzeń oraz w związku ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie wywodzącej swój interes prawny z faktu następstwa prawnego po posiadaczu samoistnym wywłaszczonej nieruchomości, trafność zaakceptowania przez Sąd I instancji zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją Naczelnika Gminy J. z dnia [..] listopada 1979 r. dokonano wywłaszczenia A.P. z nieruchomości w W., o nr działki [..]. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie jest następcą prawnym wywłaszczonego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, późniejsze zasiedzenie nieruchomości sąsiedniej (działki nr [..]) przez poprzedniczkę prawną skarżącej i domniemanie, że gdyby działka o nr [..] nie została wywłaszczona, to także w drodze zasiedzenia uzyskałaby ją poprzedniczka prawna skarżącej nie świadczy o interesie prawnym skarżącej w postępowaniu nieważnościowym, lecz o interesie faktycznym. Nie mógł być zatem uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne oddalenie skargi z tego powodu, że – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – w sytuacji nieoczywistej organ administracji publicznej I instancji był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego celem analizy akt i przeprowadzenia dowodów. W niniejszej sprawie nie zachodziły bowiem podstawy do wszczęcia postępowania, skoro nie zachodziły wątpliwości co do braku interesu prawnego skarżącej. Z tej przyczyny bezpodstawne okazały się zarzuty niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszeń art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. samoistnie, jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ani bowiem zarzucane organom pominięcie faktu samoistnego posiadania nieruchomości przez poprzedniczkę prawną skarżącej ani zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie mogły stanowić o interesie prawnym skarżącej we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. Należy podkreślić, że właściwy organ administracji może zweryfikować w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzję, której dotyczy wniosek dopiero wtedy, gdy wniosek ten został złożony skutecznie, w czym mieści się również jego złożenie przez legitymowany podmiot w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wywodzenie interesu prawnego z decyzji, której dotyczy wniosek. Decyzja ta niezależnie od tego, że jest aktem indywidualnym, a nie normą powszechnie obowiązującego prawa materialnego, korzysta z domniemania legalności do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Na etapie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne badanie decyzji objętej wnioskiem przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co w realiach niniejszej sprawy czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadnionym. Nie mogły też mieć znaczenia dla oceny poprawności postanowienia wydanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. powody stwierdzenia nieważności innych decyzji administracyjnych i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnieniu wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Tym samym nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, tj. ograniczenie kontroli legalności postępowania organów administracji publicznej jedynie do faktu sprawdzenia przez te organy posiadania interesu prawnego przez skarżącą. Należy podkreślić, że kontroli sądowej poddane było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., nadto zarzut ten oparto o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać "niewłaściwego uzasadnienia wyroku", tj. prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego oraz jego oceny, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) – dalej p.u.s.a., w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż nie miało miejsca uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., jednakże zarzut ten nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Nadto wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne (punkty 1-9), a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, której z tych jednostek dotyczy zarzut. Braki w zakresie konstrukcji zarzutu wykluczały odniesienie się do tego zarzutu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Nie mógł też osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., czego skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęciu, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji lub postanowienia – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego do tego Sądu postanowienia z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..] prowadząca do wniosku o zgodności z prawem tego postanowienia została przeprowadzona prawidłowo, a zatem trafne było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co czyniło zarzuty naruszenia tego przepisu, jak i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzutami niezasadnymi. W związku z tym skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.