I OSK 705/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Olga Żurawska – Matusiak del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 448/15 w sprawie ze skargi K. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 448/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie komunalizacji mienia. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) stwierdził nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] zajętej pod fragment drogi wojewódzkiej nr [...]. W następstwie wniesionego przez Zarząd Województwa Mazowieckiego odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2014 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia powodem wydania decyzji kasacyjnej było przyjęcie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej warunkowane jest uprzednim rozpatrzeniem przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wniosku byłych właścicieli złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w odniesieniu do części dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że "w sytuacji gdy nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania okazałyby się własnością innego podmiotu niż Skarbu Państwa nie zostałaby spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 60 i nie mogłoby mieć miejsca przekazanie ich na rzecz samorządu Województwa Mazowieckiego". Organ odwoławczy wyraził pogląd, że rozpatrzenie wniosku dekretowego stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonego postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2014 r. K. Z. będący stroną prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania dekretowego wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji kasacyjnej, zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez uznanie, że wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego jest zależne od rozpatrzenia wniosku dekretowego. Podniósł, że jest dokładnie odwrotnie i że to brak decyzji podjętej w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających wstrzymuje i uniemożliwia rozpatrzenie wniosku dekretowego. Od tego bowiem, który z podmiotów publicznoprawnych (czy Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego) jest obecnie właścicielem nieruchomości zależy właściwość organu dla rozpatrzenia wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynikało, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w sprawie nabycia przez samorząd Województwa Mazowieckiego w/w nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że "kwestia, który organ będzie właściwy do rozpatrzenia wniosku o własność czasową, Prezydent m. st. Warszawy czy Marszałek Województwa Mazowieckiego stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do części przedmiotowej nieruchomości". W powyższych okolicznościach postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., Minister Skarbu Państwa, wskazując na przepisy art. 61 a oraz art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 Przepisów wprowadzających, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej wydanej w postępowaniu komunalizacyjnym. Powodem odmowy wszczęcia było uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. dla uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu komunalizacyjnym. Wywiódł, że osoby wywodzące swoje roszczenie z art. 7 dekretu warszawskiego nie należą do kręgu stron w postępowaniu komunalizacyjnym i w związku z tym nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przejście bowiem własności ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego nie wpływa na realizację praw osoby składającej wniosek dekretowy. W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Z. i M. Z. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że żadnemu z odwołujących nie przysługuje przymiot strony uprawniający do żądania wszczęcia trybu nadzwyczajnego w postępowaniu komunalizacyjnym. Wyjaśnił, że posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W konsekwencji w judykaturze przyjmuje się, że inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Osoby wywodzący swoje roszczenia z art. 7 dekretu warszawskiego do tego kręgu nie należą. Przejście bowiem lub nieprzejście własności ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego nie wpływa na realizację praw osoby składającej wniosek dekretowy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2011 r., I OSK 1874/11). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że nie twierdzi, iż posiada legitymację do uczestniczenia jako strona w postępowaniu komunalizacyjnym, ale posiada legitymację do wystąpienia i uczestniczenia w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która trwale blokuje wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu komunalizacyjnym. Zdaniem skarżącego, strony sprawy dekretowej posiadają interes prawny potrzebny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa niezależnie od tego jak zostanie rozstrzygnięta sprawa dekretowa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący jest stroną postępowania zawisłego przed Prezydentem m.st. Warszawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie dekretowe dotyczące części nieruchomości ozn. nr hip. [...], stanowiącą pas drogowy, do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w sprawie nabycia przez Samorząd Województwa Mazowieckiego tego gruntu. Natomiast w odniesieniu do komunalizacji tej części nieruchomości dekretowej, zajętej pod ul. [...], Minister Skarbu Państwa w decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2014 r. zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę komunalizacji Wojewoda Mazowiecki uwzględnił fakt prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania reprywatyzacyjnego w stosunku do nieruchomości objętych komunalizacją, gdyż kwestia ustalenia właściciela spornej nieruchomości niewątpliwie stanowi, w ocenie organu, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie zaistniała sytuacja świadczy o interesie faktycznym skarżącego w żądaniu uruchomienia postępowania nadzorczego nieważnościowego w stosunku do decyzji Ministra Skarbu Państwa wydanej w postępowaniu komunalizacyjnym, ale nie o jego interesie prawnym. Podzielił pogląd organu co do tego, jakim podmiotom przysługuje status strony w postępowaniach komunalizacyjnych (Skarbowi Państwa oraz właściwej jednostce samorządu terytorialnego przejmującej od niego mienie, a także podmiotowi, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym). Przyznał, że stroną postępowania nadzwyczajnego może być nie tylko strona postępowania zwykłego, ale również podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził natomiast, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał na jakąkolwiek normę prawa materialnego, która uzasadniałaby istnienie jego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie komunalizacji mienia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji, a w uzasadnieniu tego zarzutu podkreślił, że Sąd I instancji ograniczył się do teoretycznych wywodów na temat zagadnienia dotyczącego interesu prawnego i nie odniósł się do jego wyjątkowej sytuacji prawnej w jakiej znalazł się w następstwie poglądu wyrażonego w decyzji kasacyjnej podjętej w postępowaniu komunalizacyjnym. Zaznaczył, że wiadomym jest mu, iż przejście własności ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 60 przepisów wprowadzających jest obojętne z punktu widzenia interesu prawnego strony w postępowaniu dekretowym, jednakże stwierdził, że taka zależność występuje tylko wtedy, gdy wydane zostały decyzje w sprawie, bądź postępowanie nie zostało zakończone, lecz niechybnie prowadzi do konkretnego rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie oba postępowania zostały permanentnie zawieszone. Taki stan rzeczy ma bezpośredni wpływ na sferę interesów prawnych wszystkich stron postępowania, który to interes musi być w niniejszej sprawie rozumiany szerzej. W ocenie strony niedopuszczalne jest bowiem, aby w demokratycznym państwie prawa jednostka nie miała możliwości wzruszenia decyzji, na skutek której sprawa, w której posiada ona interes prawny została de facto permanentnie zawieszona. Permanentne zawieszenie postępowania dekretowego godzi nie tylko w konstytucyjne prawo do sądu, lecz ponadto w prawo własności jego uczestnika zagwarantowane w art. 64 Konstytucji. Na skutek stwierdzenia w 2009 r. nieważności decyzji wydanych w PRL o odmowie przyznania przodkom skarżącego własności czasowej nieruchomości dekretowej, skarżący uzyskał ekspektatywę praw użytkowania wieczystego tej nieruchomości lub prawa odszkodowania za wyrządzoną w okresie PRL szkodę. Ponadto, mające w niniejszej sprawie miejsce "wieczyste" zawieszenie postępowania, dotyczy rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne w innym postępowaniu, w którym jednostka ma status strony, zatem interes prawny ma w tym przypadku swoje źródło również w normach prawa procesowego. Wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych w których wyjaśniono, że interes prawny może znajdować podstawę także w przepisach postępowania i stwierdził, że trudno o lepszy przykład tego rodzaju sytuacji niż rozpoznawana sprawa. W oparciu o powyższą podstawę i wskazane argumenty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie wydanych przez organ postanowień. Skarżący wniósł także o poinformowanie, na podstawie art. 155 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Ministra Skarbu Państwa o wynikającym z art. 157 § 2 k.p.a. obowiązku stwierdzenia z urzędu nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że postępowanie w sprawie dekretowej zostało podjęte i od dnia 25 lutego 2015 r. jest w toku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zaistniały w sprawie problem prawny sprowadza się wyłącznie do jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie czy sytuacja procesowa w której znalazł się skarżący na skutek zawieszenia jego własnej indywidualnej sprawy administracyjnej z uwagi na inne toczące się postępowanie i wyrażenia w tym innym postępowaniu poglądu organu o konieczności z kolei zawieszenia tego postępowania z uwagi właśnie na sprawę skarżącego świadczy o jego interesie prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji kasacyjnej w której taki pogląd wyrażono, czy też nie. W sprawie nie ma sporu odnośnie tego, że skarżącemu nie przysługuje status strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie zwykłym, którego przedmiotem jest przejście własności nieruchomości między podmiotami publicznymi co do której skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa własności czasowej lub odszkodowania, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Nie ma także sporu co do tego, że dla uzyskania statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest konieczne legitymowanie się takim przymiotem w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, albowiem – jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji – stroną postępowania nieważnościowego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Nie ma zatem potrzeby powtarzania czysto teoretycznych wywodów Sądu I instancji na temat zagadnienia interesu prawnego i tego jak ten interes prawny jest rozumiany w orzecznictwie i doktrynie. Skarżący zresztą zastrzega w skardze kasacyjnej, że problematyka ta jest mu znana, stąd nie twierdzi, że w postępowaniu komunalizacyjnym w trybie zwykłym ma interes prawny. Uważa natomiast, że sytuacja prawna w jakiej się znalazł na skutek czynności organów podjętych w obu postępowaniach uzasadnia przyznanie mu statusu strony w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, albowiem nie ma innej możliwości przeciwdziałania i zwalczania "wieczystego" i "bezterminowego" zawieszenia jego sprawy z dekretu. W tym przypadku zatem przyznanie mu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak argumentuje, powinno znajdować podstawę w przepisach postępowania. Powyższego stanowiska nie sposób podzielić i to z kilku względów. Owszem w orzecznictwie sądów administracyjnych można doszukać się orzeczeń w których w pojedynczych przypadkach dopuszczono możliwość oparcia interesu prawnego strony na normie prawa procesowego (por. orzeczenia przywołane w skardze kasacyjnej – tj. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 marca 1982 r. o sygnaturze IV SA/Wr 48/82 czy wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. o sygnaturze II GSK 1771/12). W orzecznictwie prawo do bycia stroną wyprowadza się niekiedy także z przepisów o charakterze ustrojowym (por. uchwała NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 dotycząca pozycji izby notarialnej w sprawie powołania i odwołania notariusza dostępna na stronie https//www.cbois.nsa.gov.pl). Tym niemniej są to przypadki szczególne, a dodatkowo krytycznie oceniane w piśmiennictwie prawniczym (por. glosa S. Gajewskiego do w/w uchwały w Orzecznictwie Sądów Polskich, Zeszyt 2 luty 2015, poz. 12). Orzeczenia te nie zmieniają natomiast wypracowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiska, że interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego. W przypadku skarżącego, normy materialnoprawnej z której można by wywieść jego interes prawny po prostu nie ma, w szczególności nie jest nią art. 7 ust. 1 dekretu w oparciu o który został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Z punktu widzenia bowiem podmiotu, który z takim wnioskiem wystąpił, to jaki podmiot publicznoprawny jest właścicielem nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 109/15 i z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2596/12 dostępne na https//www.cbois.nsa.gov.pl). W zaistniałej sytuacji, wbrew stanowisku skarżącego, nie sposób też doszukać się jakiejkolwiek normy procesowej, która dawałaby możliwość oparcia interesu skarżącego w żądaniu zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu komunalizacyjnym. Znamienne jest, że w skardze kasacyjnej oprócz art. 28 k.p.a. oraz przepisów ustawy zasadniczej nie odwołano się do jakichkolwiek przepisów postępowania, które w okolicznościach sprawy miały by uprawniać skarżącego do przyznania mu statusu strony. Sam art. 28 k.p.a. nie daje ku temu podstaw, a i sytuacja skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa i szczególna, żeby twierdzić, iż tylko status strony zagwarantuje mu realizację jego konstytucyjnych praw, w tym prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Przede wszystkim, błędne jest twierdzenie, że postępowanie dekretowe z wniosku poprzedników prawnych skarżącego prowadzone w trybie art. 7 dekretu warszawskiego pozostanie "wieczyście" i "permanentnie" zawieszone w następstwie wadliwego stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w kwestionowanej decyzji kasacyjnej. Pomijając, że postępowanie to, jak zapewnia w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, zostało już podjęte, a ocena prawna wyrażona w kwestionowanej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2914 r nie ma dla organu I instancji charakteru wiążącego, to skarżącemu przysługiwały, a na wypadek kolejnego zawieszenia (czego, jak wynika ze skargi kasacyjnej obawia się skarżący) przysługują stosowne środki prawne gwarantujące mu realizację jego konstytucyjnych praw i to zarówno w postępowaniu administracyjnym (zażalenia, o których mowa w przepisach art. 37 § 1 k.p.a. czy art. 101 § 3 k.p.a.), jak i sądowoadministracyjnym (skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a także skarga na postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania). Nie jest zatem tak jak wywodzi skarżący, że jego sytuacja w wyniku podjęcia decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2014 r. w postępowaniu komunalizacyjnym skutkuje "permanentnym" i "wieczystym" zawieszeniem jego sprawy, co powinno skutkować przyznaniem mu statusu strony w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z przepisami ustawy zasadniczej. Z powyższych względów, nie znajdując także podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a oraz art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 tej ustawy.