III SAB/Gd 130/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania cudzoziemcowi karty pobytu 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania skarżącemu D. D. karty pobytu w terminie czternastu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. D. sumę pieniężną w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. D. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D.D. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie wydania cudzoziemcowi karty pobytu. Z akt przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności: Wnioskiem z dnia 21 maja 2021 r. D.D. wystąpił do Wojewody (...) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 5 października 2021 r. (...), Wojewoda (...) orzekł o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy piśmie z dnia 11 października 2021 r. skierowanym do organu pełnomocnik skarżącego przedłożył dowód opłaty za wydanie karty pobytu oraz wskazał, że skarżący rezygnuje z adresu na karcie. W dniu 3 listopada 2021 r. do Wojewody (...) wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie karty pobytu w związku z uzyskaniem zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, wniesione przez pełnomocnika D.D., które zostało przekazane właściwemu organowi. W dniu 10 listopada 2021 r. Wojewoda (...) zlecił wygenerowanie przedmiotowej karty pobytu. W skardze do tut. Sądu reprezentowany przez pełnomocnika D.D. wniósł o zobowiązanie organu do wydania karty pobytu w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała dodatkowo miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wykładnia przepisów art. 2 pkt 11a, art. 229 pkt 2, art. 240 pkt 3 i art. 248 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wskazuje, iż bezpośrednio po udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE organ z urzędu wydaje kartę pobytu, którą cudzoziemiec zobowiązany jest odebrać osobiście. Z kolei wykładnia art. 35 § 1 i 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."). wskazuje, że powinno to się odbyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 30 dni od dnia wydania decyzji, jeśli trzeba by przeprowadzać postępowanie wyjaśniające, o jakim na razie stronie nic nie wiadomo. Skarżący winien zatem do dnia 5 listopada 2021 r. odebrać osobiście kartę pobytu, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Zdaniem skarżącego organ naruszył również art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ do dnia złożenia ponaglenia nie powiadomił strony o żadnych późniejszych terminach wydania karty. Wojewoda (...) w dniu 10 listopada 2021 r. przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, informując jednocześnie, że nie mógł wydać karty pobytu, gdyż skarżący nie opłacił druku karty i nie określił się, czy chce mieć na karcie adres zameldowania. W odpowiedzi z dnia 22 listopada 2021 r. na wniesioną skargę Wojewoda (...) wnosząc o jej oddalenie, przedstawił przedsięwzięte w sprawie czynności postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że czynność wydania karty pobytu jest w istocie czynnością materialno-techniczną. Karta pobytu potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez uzyskania wizy. W ustawie o cudzoziemcach ustawodawca wskazuje katalog dokumentów wydawanych cudzoziemcom jednak nie określa terminu w jakim dokument powinien zostać cudzoziemcowi wydany. Organ wskazał nadto, że w dniu 10 listopada 2021 r. zlecił wygenerowanie karty pobytu, która obecnie oczekuje na wydruk i przekazanie przez Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do organu pierwszej instancji w celu fizycznego wydania dokumentu skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z dnia 3 listopada 2021 r., co stanowi okoliczność bezsporną. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W realiach sprawy rozważenia wymagało zatem, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, a jeżeli tak, to czy takie naruszenie prawa miało charakter rażącego oraz czy zasadne jest żądanie nałożenia na organ grzywny, ewentualnie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.c.") niewątpliwie nie określają terminu załatwienia sprawy dotyczącej wydania karty pobytu. Sąd stoi na stanowisku, że zasadnym w tej sytuacji powinno być odwołanie się do przepisów zawartych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r.; sygn. akt II OSK 3021/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając postępowanie Wojewody (...) w świetle powyższych wytycznych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, pomimo podjęcia kroków zmierzających do wydania cudzoziemcowi wnioskowanego dokumentu, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach karta pobytu jest wydawana - w konsekwencji wydania - między innymi decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym, art. 3 pkt 11a u.c. stanowi, że pierwsza karta pobytu - kartę pobytu wydaną cudzoziemcowi bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Z treści art. 240 i art. 229 u.c. wynika obowiązek wyrobienia i wydania przez organ cudzoziemcowi karty pobytu po wydaniu decyzji o zezwoleniu na jeden z rodzajów pobytu. Zatem wydanie karty pobytu, będące konsekwencją ostatecznej decyzji o zezwoleniu na pobyt cudzoziemca w Polsce, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie prawa pobytu cudzoziemca na terenie kraju, tj. Polski i jego tożsamości, uprawnia go też do przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Dodać należy, że stosownie do treści art. 235 ust. 1 u.c. kartę pobytu wydaje się po uiszczeniu opłaty. Analizując podjęte w sprawie działania organu należy podkreślić, że decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu 5 października 2021 r., tymczasem zlecenie wygenerowania karty pobytu miało miejsce dopiero w dniu 10 listopada 2021 r., a zatem ponad miesiąc od zakończenia sprawy. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie wydania karty pobytu powinno zostać zakończone w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., to jest niezwłocznie, najpóźniej w terminie miesięcznym, gdyż postępowanie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak zaznaczył sam organ w odpowiedzi na skargę wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną, a więc ze swojej istoty powinno nastąpić niezwłocznie. W tej sytuacji przyjąć należy, że termin na jej wykonanie upłynął bezskutecznie najpóźniej z dniem 5 listopada 2021 r. Przy czym, na co należy zwrócić uwagę, organ nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, jaką daje art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe dowodzi przekroczenia terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw nieskomplikowanych - bez jednoczesnego dochowania aktu staranności przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Wojewoda (...) dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego bezczynności, która istniała nadal w dniu wniesienia skargi, co miało miejsce dnia 22 listopada 2021 r. Ponadto organ do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, to jest do 13 stycznia 2022 r., nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy to jest o ewentualnym wydaniu karty pobytu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania skarżącemu karty pobytu w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku). Mając natomiast na uwadze długość okresu, w jakim organ pozostawał w bezczynności, przede wszystkim zaś przedsięwzięte finalnie zlecenie wygenerowania karty pobytu w dniu 10 listopada 2021 r. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy takie okoliczności nie miały w ocenie Sądu miejsca, stąd też Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Odnosząc się do żądań skargi dotyczących przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz nałożenia na organ grzywny stwierdzić należy, że pierwszy ze wskazanych środków ma charakter kompensacyjny i nie stanowi odszkodowania. Przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie stronie ignorowania jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2019 r.; sygn. akt II OSK 1360/19; z dnia 8 lutego 2018 r.; sygn. akt I OSK 2177/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że realne negatywne konsekwencje dla rodziny skarżącego, który swą postawą aktywnie wywierał nacisk na jak najszybsze zakończenie sprawy, uzasadniały przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Oddalając skargę w pozostałej części (punkt czwarty sentencji wyroku) Sąd miał na względzie, że oczekiwaną funkcję powinna wystarczająco spełnić instytucja przyznania wspomnianej sumy pieniężnej, bez potrzeby dodatkowego nakładania na organ wnioskowanej grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie piątym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.