II OSK 1360/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. M. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 72/18 w sprawie ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki budynku 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 72/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi B.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w pkt I stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa; w pkt II przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł; ponadto oddalił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej ponad kwotę 2000 zł, podczas gdy przyznana skarżącej kwota jest rażąco niska, a przez to nie realizuje funkcji kompensacyjnej, jaką winno realizować świadczenie przyznane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w szczególności kwota ta jest nieadekwatna do spadku wartości nieruchomości oraz kosztów zabezpieczenia budynku w czasie przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że z zasad doświadczenia życiowego wynika, że spadek wartości nieruchomości w okresie 5 lat oraz koszty zabezpieczenia budynku przez ten okres są zdecydowanie wyższe niż suma pieniężna przyznana skarżącej; 3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości zasądzonej sumy pieniężnej okoliczności, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle przez okres ponad 5 lat, a przez to skarżąca definitywnie utraciła możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 146 § 1 k.p.a.; 4) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej krzywdy, jakiej doznała skarżąca w związku z lekceważącym działaniem organu administracji publicznej, naruszającym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa określoną w art. 8 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę wyroku w pkt III i przyznanie skarżącej od PINB w K. dalszej kwoty 19375,55 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżając wyrok w części punktu I w zakresie stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości postępowania oraz punktu II w zakresie przyznanej sumy pieniężnej. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 149 § 1, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oczywiście błędne uznanie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, iż zakres czynności podejmowanych przez organ I instancji w celu rozpoznania szeregu wniosków przedkładanych przez skarżącą, wyczerpuje przesłankę art. 35 § 5 k.p.a. tj. zaliczenia w poczet terminu załatwienia sprawy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, 1202) poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł polegające na błędnym uznaniu, iż przyznanie określonej w wyroku sumy pieniężnej stanowić będzie kompensację straty, jaką strona poniosła na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania, a związanej z koniecznością zabezpieczenia budynku przez wiele lat w oczekiwaniu na ostateczne załatwienie sprawy oraz krzywdę związaną z wieloletnim trwaniem w niepewności co do dalszego losu budynku, gdy z treści art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika bezspornie, obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 oraz zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt I w zakresie stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości postępowania oraz pkt II w zakresie przyznanej sumy pieniężnej. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skarżąca B. M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, negującego ocenę Sądu Wojewódzkiego wyrażoną w stwierdzeniu, że przewlekłość prowadzonego w sprawie postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionowane rozstrzygnięcie zostało podjęte przez Sąd Wojewódzki zgodnie z przepisami art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że zaskarżony wyrok wydano w następstwie ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r. II OSK 2916/18, w którym przesądzone zostało, że stwierdzona w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku przedstawił jednoznaczny wywód prawny dotyczący wykładni i zastosowania w sprawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Mianowicie wyjaśnił jakie przesłanki determinują orzeczenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności rozpoznawanej sprawy, które miały istotne znaczenie w tym zakresie. Szczegółowa analiza stanu faktycznego sprawy zakończona została konkluzją Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wydając wyrok z dnia 17 maja 2018 r. II SAB/Wr 6/18 Sąd naruszył przepisy art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 3 kpa nie stwierdzając rażącego charakteru przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy istnieją przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., przy uwzględnieniu, że stwierdzony stan przewlekłości postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. W takim stanie sprawie rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego zawarte w punkcie I zaskarżonego wyroku było konsekwencją stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążącego na mocy art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za całkowicie niezasadny. Kolejne zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczą rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie przyznania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Według organu naruszenie przez Sąd art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego polegało na błędnym uznaniu, iż przyznanie spornej sumy pieniężnej stanowić będzie kompensację straty, jaką strona poniosła wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania, konkretnie wskazanej w skardze szkody związanej z koniecznością zabezpieczenia budynku przez wiele lat oczekiwania na ostateczne zakończenie sprawy oraz krzywdy związanej z wieloletnim trwaniem postępowania i pozostawaniem w niepewności co do dalszego losu budynku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Jak wskazuje się w orzecznictwie przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a w mniejszym stopniu charakter prewencyjno – represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. II OSK 2954/17). Przyjąć należy, że kompensacyjna funkcja przyznawanej stronie sumy pieniężnej nie może być rozumiana w ten sposób, że chodzi o odszkodowanie za poniesioną szkodę wynikającą z bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji. Przeczy temu terminologia zastosowana przez ustawodawcę, który w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie użył sformułowania: "odszkodowanie", lecz celowo: "suma pieniężna". Ponadto, w świetle obecnie obowiązujących regulacji, dochodzenie roszczeń odszkodowawczych względem podmiotów władzy publicznej, odbywa się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 417¹ i nast.) przed sądami powszechnymi. Wyklucza to traktowanie "sumy pieniężnej", o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania. Suma pieniężna stanowi bardziej zadośćuczynienie za szkodę niematerialną (krzywdą) poniesioną przez skarżącego na skutek bezczynności lub nader długiego czasu prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie, aniżeli odszkodowanie za poniesioną szkodę materialną. Naprawienia tej ostatniej skarżący może oczywiście dochodzić w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Zwraca się uwagę, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 kc wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2019 r. II OSK 111/19 oraz z dnia 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19). Ponadto przyjmuje się w orzecznictwie, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. I OSK 2156/17, z 22 listopada 2017 r. I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r. II OSK 1216/18, 6 sierpnia 2019 r. II OSK 532/19). Wobec powyższego zgodzić się należało z organem, że kwestia kosztów związanych z zabezpieczeniem przedmiotowego budynku nie mogła determinować przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z przepisów Prawa budowlanego wynika obowiązek właściciela utrzymywania obiektu we właściwym stanie technicznym. Co istotne, w czasie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie w obrocie prawnym cały czas obowiązywała decyzja ostateczna z [...] czerwca 2011 r. nakazująca rozbiórkę budynku, a z akt sprawy nie wynikało, aby jej wykonanie było wstrzymane. W rezultacie skarżąca na własne ryzyko podejmowała decyzję co do niewykonywania rozbiórki obiektu oraz inicjowania postępowań nadzwyczajnych. Dlatego Sąd Wojewódzki nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że szkoda związana z koniecznością zabezpieczenia budynku powinna być uwzględniona przy określaniu sumy pieniężnej należnej skarżącej. Słusznie jednak Sąd Wojewódzki przyjął, że krzywda skarżącej związana z wieloletnim postępowaniem prowadzonym przewlekle dawała podstawę do przyznania jej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na nieprawidłowe działania organu, świadczące o rażącym charakterze stwierdzonej przewlekłości postępowania trwającego 5 lat. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy należało przyjąć, że kwota pieniężna określona przez Sąd Wojewódzki w wysokości 2000 zł stanowi adekwatną rekompensatę. Ze względów omówionych wyżej niezasadne okazały się również zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej B. M., według której przyznana przez Sąd Wojewódzki suma pieniężna jest rażąco niska. Zarówno koszty zabezpieczenia budynku objętego nakazem rozbiórki, jak też okoliczność spadku wartości nieruchomości, nie mogły być uwzględnione przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej przyznanej skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Całkowicie chybione jest też twierdzenie strony skarżącej, że wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania skarżąca utraciła możliwość doprowadzenia do uchylenia decyzji w trybie wznowienia, w związku z ograniczeniem wynikającym z art. 146 § 1 kpa. Przeczy temu treść decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., kończącej postępowanie wznowieniowe, którą odmówiono uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przesłanką rozstrzygnięcia była ocena, iż wskazana przez stronę podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w rzeczywistości nie wystąpiła, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że sam fakt prowadzenia postępowania przez okres 5 lat oraz stwierdzenie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa – powinno skutkować przyznaniem skarżącej wyższej sumy pieniężnej. Sąd Wojewódzki określając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącej musiał uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, a nie tylko długotrwałość postępowania. Należało zatem mieć na uwadze to, że do wydłużenia niniejszego postępowania wznowieniowego przyczyniła się także skarżąca, poprzez równoległe inicjowanie innych spraw w trybach nadzwyczajnych, w tym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Wprawdzie organ nadzoru formalnie nie zawiesił postępowania, jednak faktycznie wszczęcie postępowania nieważnościowego miało znaczenie dla sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2011 r. W takim stanie sprawy należało uznać, że wskazywane przez stronę w skardze i skardze kasacyjnej argumenty nie mogły przemawiać za przyznaniem jej sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie tj. 21 375.55 zł. Z przyczyn podanych wyżej akceptacji podlegało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, podjęte zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.