III SAB/Gd 258/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Wójta Gminy Karasin w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy Karasin dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy Karasin na rzecz W. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Karsin w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie przez Sąd, że Wójt Gminy Karsin dopuścił się zarzucanej mu bezczynności oraz wniosek o zobowiązanie Wójta do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że w dniu 7 lutego 2024 r. złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "W ramach dostępu do informacji publicznej proszę o wykaz planowanych inwestycji przewidzianych do realizacji w latach 2025-2042. Czy zgodnie z uchwałą nr XLII/358/23 z dnia 22 grudnia 2023r. w sprawie: uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Karsin na lata 2024 - 2042 nie planuje żadnej inwestycji?". Z uwagi na brak odpowiedzi, w dniu 26 lutego 2024 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, ponowił wniosek, na który również nie otrzymał odpowiedzi. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierował wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Wójt Gminy Karsin w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 11 marca 2024 r. przygotował i podpisał odpowiedź na wniosek skarżącego datowany na dzień 26 lutego 2024 r., uznając że zakres i przedmiot żądanej informacji nie stanowią informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niestety, z uwagi na problemy techniczne związane ze złożeniem podpisu cyfrowego oraz omyłkę osoby przygotowującej to pismo w systemie ePUAP, nie zostało ono wysłane. Organ był przekonany o udzieleniu odpowiedzi na wskazany wniosek terminowo, co odnotowano w rejestrze spraw, a skarżący nie wystosował w tej sprawie żadnego ponaglenia. Ostatecznie pismo zostało wysłane natychmiast po otrzymani skargi w przedmiotowej sprawie, tj. dnia 25 września 2024 r., a zatem skarżący otrzymał już informację o stanowisku organu. Powyższe (tj. fakt, że organ nie wykonał uprzednio czynności materialno-technicznej jaką jest poinformowanie skarżącego o tym, że wniesione przez niego podanie nie dotyczy informacji publicznej, a zatem nie zostanie rozpatrzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie zmienia jednak faktu, iż - zdaniem organu - treść zapytania skarżącego wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania postawione przez skarżącego nie dotyczą sfery faktów ale dotyczą planów i zamierzeń organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że nie jest informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Wójta Gminy Karsin w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy Karsin należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej. Są nią dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i inne dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Skarżący zwrócił się o udostępnienie wykazu planowanych inwestycji przewidzianych do realizacji w latach 2025-2042 i informacji czy zgodnie z uchwałą nr XLII/358/23 z dnia 22 grudnia 2023 r. w sprawie: uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Karsin na lata 2024 - 2042 nie planuje żadnej inwestycji?" Żądana informacja dotyczyła informacji publicznej. Zapytanie dotyczące wykazu planowanych inwestycji przewidzianych do realizacji w latach 2025-2042 i dotyczące informacji, czy zgodnie z uchwałą nr XLII/358/23 z dnia 22 grudnia 2023 r. w sprawie: uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Karsin na lata 2024 - 2042 nie planuje żadnej inwestycji, niewątpliwie pozostawały ze sobą w ścisłym związku. Wbrew stanowisku organu, skarżący nie domagał się udostępnienia informacji o bliżej niesprecyzowanych planach i przyszłych zamierzeniach organu w kwestii inwestycji, lecz odnosił się planów skonkretyzowanych, wynikających z podjętego przez organ aktu prawnego, powołanego przez skarżącego we wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji organu i pozostają na etapie zamierzeń nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Żądana informacja dotyczy bowiem planów inwestycyjnych Gminy, które znalazły swoją konkretyzację w podjętej przez organ Gminy uchwale. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ, co do zasady jest zobligowany w wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie ustosunkować się do złożonego wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej może dokonać następujących działań: 1) udostępnić informację publiczną; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący wskazywał, że złożył wniosek w dniu 7 lutego 2024 r. i ponowił go w dniu 26 lutego 2024 r. Organ przyznał fakt otrzymania wniosku z 26 lutego 2024 r. Odpis tego wniosku został dołączony do akt sprawy. W aktach brak jest wniosku z 7 lutego 2024 r., w związku z czym Sąd przyjął, że skarżący wykazał fakt złożenia wniosku w dniu 26 lutego 2024 r. Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek upłynął w dniu 11 marca 2024 r. Organ nie udzielił odpowiedzi w tym terminie. Skarżący uzyskał odpowiedz dopiero po wniesieniu skargi, w dniu 25 września 2024 r., wtedy bowiem organ przesłał skarżącemu informację, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady, udzielona odpowiedź zawiera prawidłowe stanowisko w kwestii braku podstaw do udostępnienia żądanej informacji, natomiast organ stanowisko to wadliwie uzasadnił. Żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. z uwag na fakt, że jest ona informacją wynikającą z aktu prawnego ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. Odpowiedź organu należałoby natomiast uznać za prawidłową, gdyby intencją skarżącego było uzyskanie informacji o planach, które nie wynikają z cytowanej we wniosku uchwały ani innych podjętych aktów i dokumentów. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych". Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje wnioskowy tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w BIP wyklucza możliwość żądania udostępnienia takiej informacji na wniosek. W sytuacji udostępnienia uchwały nr XLII/358/23 z dnia 22 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Karsin na lata 2024-2042 w Biuletynie Informacji Publicznej, skarżącemu nie przysługiwało prawo żądania udostępnienia informacji w trybie wnioskowym. Organ zasadnie zatem wskazał, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu. Ponieważ organ po wniesieniu skargi udzielił odpowiedzi na wniosek, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wójt Gminy Karsin dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i nie zobowiązywał organu do rozpoznania wniosku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący. Organ wielokrotnie przekroczył 14-dniowy termin na ustosunkowanie się do wniosku. Od dnia 26 lutego 2024 r. do dnia 25 września 2024 r. minął okres 7 miesięcy. Wskazywane przez organ problemy techniczne związane ze złożeniem podpisu cyfrowego oraz omyłka osoby przygotowującej pismo w systemie ePUAP, nie mogą stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu. Rola organu jest bowiem zorganizowanie jego działalności w taki sposób, by ustawowe terminy rozpatrywania wniosków były zachowywane. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący nie składał wniosku o wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny lub przyznani sumy pieniężnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wysłanie przez organ pisma bezpośrednio po otrzymaniu skargi z dnia 23 września 2024 r., w dniu 25 września 2024 r., otrzymanie przez skarżącego informacji o stanowisku organu oraz okoliczność, że treść zapytania skarżącego wykraczała poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarżący mógł uzyskać żądaną informację w BIP, przemawiały przeciwko wymierzaniu organowi grzywny i zasądzaniu sumy pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu sądowego. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).