III SAB/Gd 271/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w rozpatrzeniu wniosku o przydział lokalu mieszkalnego 1. zobowiązuje Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku do rozpoznania wniosku D. K. o przydział lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku na rzecz D. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 16 września 2015 r. D. K. wniósł o przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jego potrzeby jako emerytowanego funkcjonariusza Straży Granicznej nie zostały zaspokojone, pomimo parokrotnego wnioskowania w tym przedmiocie. Nie wypłacono mu również równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi pismem z dnia 29 września 2015 r. Komendant wskazał, iż skarżący wielokrotnie występował o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej i każdorazowo był informowany o przysługujących mu uprawnieniach i niedostatecznej ilości lokali będących w dyspozycji organu i w związku z tym brakiem możliwości przydziału lokali mieszkalnych osobom uprawnionym do ich przyznania. Pismem z dnia 12 października 2023 r. skarżący skierował do Komendanta ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z bezczynnością w przedmiocie nieprzydzielenia lokalu mieszkalnego w terminie przepisanym zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Pismem z dnia 30 października 2023 r. skarżący wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta w sprawie nierozpatrzenia wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie 2 miesięcy. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przydzielenie lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w przypadku braku w zasobach MSWiA lokali mieszkalnych przyznanie na zasadzie art. 30 tej ustawy pomocy finansowej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 31 730 zł, co stanowi maksymalną możliwą sumę pieniężną, z uwagi na fakt rażącego naruszenia prawa w sposób wręcz absurdalny; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że wniosek skarżącego z roku 2015 został przez organ rozpatrzony i wydano w tym przedmiocie rozstrzygnięcie – pismo Komendanta z dnia 29 września 2015 r., które zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o braku możliwości przydziału lokalu mieszkalnego z uwagi na niedysponowanie przez organ żadnym wolnym lokalem mogącym stanowić przedmiot przydziału oraz wskazanie o prawomocnym rozstrzygnięciu w przedmiocie równoważnika z brak lokalu mieszkalnego, a także podpis osoby reprezentującej organ. Komendant zauważył również, że skarżący wielokrotnie występował o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej i każdorazowo był informowany o przysługujących mu uprawnieniach oraz o niedostatecznej ilości lokali będących w dyspozycji organu i w związku z tym brakiem możliwości przydziału lokali mieszkalnych osobom uprawnionym do ich przyznania. Taki stan faktyczny i prawny na przestrzeni lat nie uległ zmianie. Komendant nie dysponował (w dacie rozpatrzenia wniosku) żadnym wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby stanowić przedmiot przydziału na podstawie decyzji administracyjnej. Nadto organ wskazał, że przepisy prawa przewidują inną niż przydział lokalu mieszkalnego formę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych emerytów Straży Granicznej tj. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu były przedmiotem postępowania sądowego, ostatecznie zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie Komendant podkreślił, iż od roku 2012 r. z uwagi na brak wolnych lokali mieszalnych, nie przyznał w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego ani funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, ani emerytowanemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, co stanowi, w ocenie organu, obiektywną przeszkodę do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosków uprawnionych. Pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę – wskazując, że organ winien wydać rozstrzygnięcie w formie prawem przewidzianej, tj. w formie decyzji administracyjnej, której nie wydano. Przy czym brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że pismo z 2015 r. stanowiło rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem skarżącego skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów Straży Granicznej do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej. Skarżący podkreślił, że organ skupił się jedynie na piśmie z 2015 r. i równoważniku pieniężnym i nie podjął nawet próby przeanalizowania historii skarżącego od chwili przeniesienia do Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, szczególnie kwestii mieszkaniowych, czego dotyczy meritum sprawy. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 259/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K. na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że pozostawanie odpowiedniego lokalu w dyspozycji organu jest elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej ("sprawy przydziałowej") – i w obliczu jego braku sprawa taka nie powstaje, co wyklucza zarzut bezczynności. Od powyższego wyroku pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Pismem z dnia 13 maja 2024 r. Komendant wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 1596/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2024 r. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że wniosek o przydział lokalu można rozpatrywać zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej (jako wyraz woli funkcjonariusza skorzystania z przysługującego mu prawa), jak i na płaszczyźnie procesowej (jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego). Konieczne jest zatem ustalenie, jaka jest istota konkretnego wniosku – czy intencją funkcjonariusza jest tylko wyrażenie woli skorzystania z przysługującego mu prawa (gdy stanie się to możliwe), czy też domaga się on już teraz wszczęcia postępowania administracyjnego. O ile w pierwszym przypadku organ może pozostać bierny do czasu pozyskania lokalu mogącego podlegać przydziałowi, o tyle w drugim przypadku organ obowiązany jest do reakcji, w sposób prawem przewidziany; w szczególności może ona przybrać postać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 28 lipca 2025 r. D. K., wskazał, że jego wniosek z 16 lipca 2015 r., o przydział lokalu mieszkalnego, wszczął postępowanie administracyjne. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy zasadności lub braku zasadności przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego ale bezczynności organu Straży Granicznej w zakresie załatwienia wniosku skarżącego dotyczącego przydzielenia lokalu mieszkalnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zobligowany był ocenić, czy wniosek został złożony jako wyraz woli funkcjonariusza skorzystania z przysługującego mu prawa (na płaszczyźnie materialnoprawnej), czy jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (na płaszczyźnie procesowej). Z okoliczności sprawy wynika, że intencją funkcjonariusza było żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego. Organ nie mógł zatem pozostać bierny do czasu pozyskania lokalu mogącego podlegać przydziałowi lecz obowiązany był do reakcji procesowej, w sposób prawem przewidziany. Na taką intencję wnioskodawcy wskazują: forma złożenia wniosku, udzielenie i treść pełnomocnictwa reprezentującego skarżącego adwokata, którego udzielono do prowadzenia sprawy o przydzielenie mieszkania oraz fakt złożenia ponaglenia a następnie skargi na bezczynność. Okoliczność, że wniosek nie został złożony na formularzu, wbrew stanowisku Komendanta Głównego Straży Granicznej, rozpoznającego wniesione ponaglenie, nie wyklucza takiej oceny. W razie braków formalnych wniosku organ winien bowiem wezwać skarżącego do ich usunięcia. Organ pozostaje zatem od 16 września 2015 r. w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15; a także wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Niewątpliwe czasowa skala przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy jest wyjątkowo duża i w przypadku milczenia organu uzasadniałaby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Niemniej w niniejszej sprawie organ, po złożeniu wniosku niezwłocznie udzielił skarżącemu odpowiedzi w formie pisemnej – pismem z dnia 29 września 2015 r., wskazując, że przydział lokalu nie jest możliwy z uwagi na brak wolnych lokali w zasobach organu. Forma załatwienia sprawy nie była prawidłowa. Ocena taka, wynikająca ze szczególnego rozróżnienia płaszczyzny materialnej i procesowej złożenia wniosku, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, została jednak dokonana dopiero na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Organ nie miał świadomości charakteru złożonego wniosku i załatwił go tak jak poprzednie składane przez skarżącego wnioski, a jego działanie zostało ocenione jako poprawne przez sąd pierwotnie rozpoznający sprawę. Kwestia sposobu rozpoznania wniosku budziła wątpliwości i brak jest podstaw do stwierdzenia, że sposób działania organu naruszał prawo w sposób rażący. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania w ustawie przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę, przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1224/19), nie stanowi jednak odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności (przewlekłości) i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20; z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20 oraz z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa. Argumenty podniesione w tym zakresie w treści skargi nie przemawiały za odmienną oceną tej kwestii, a skarżący zabiegając o szybkie rozpoznanie wniosku nie musiał zwlekać ze złożeniem ponaglenia przez 8 lat do 2023 r. W związku z powyższym, żądania skargi w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadne. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).