III SAB/Gd 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowań dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 12 listopada 2014 r. dotyczącego wznowienia postępowań i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. odrzuca wniosek skarżącego o odszkodowanie i zadośćuczynienie. Pismem z dnia 8 lipca 2015 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych. W skardze domagał się również odszkodowania i zadośćuczynienia we wszystkich jego przewlekłych sprawach w kwocie 10.000 zł za każdą nieterminowość. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze od wielu lat rażąco nie dotrzymuje terminów, co jest wysoce szkodliwe i jawnie burzy zasady demokratycznego państwa prawa itd. Wniosek o wznowienie postępowań złożył we właściwym terminie, ale do chwili obecnej nie ma żadnego rozstrzygnięcia ani informacji w sprawie. Zwracał się także w tej sprawie do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Ministra Administracji i Cyfryzacji, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz komisji sejmowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie w zakresie wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy. Organ wskazał, że w dniu 24 listopada 2014 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie skarżącego z dnia 12 listopada 2014 r. zawierające żądanie wznowienia wszelkich postępowań, które bezprawnie pozbawiły go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Następnie podaniem z dnia 9 stycznia 2015 r. skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie Kolegium wniosło o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa albowiem jedyna jej przyczyną jest rozpoznawanie spraw wg kolejności ich wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1) lub w sprawach postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajduje się pismo skarżącego z dnia 9 stycznia 2015 r., które spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Należy zatem przyjąć, że skarżący wniósł skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia przez skarżącego skargi) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przy czym jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W rozpoznawanej sprawie skarżący w pismem z dnia 12 listopada 2014 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wystąpił z wnioskiem o wznowienie wszystkich postępowań dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych powołując jako podstawę wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 38/13 wydany w dniu 23 października 2014 r. Organ – mając na uwadze art. 150 § 1 k.p.a. - przekazał wniosek skarżącego wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotowy wniosek wraz z aktami sprawy wpłynął do Kolegium w dniu 24 listopada 2014 r. Weryfikacja ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych została przewidziana m.in. w trybie określonym w Rozdziale 12. kodeksu postępowania administracyjnego – "Wznowienie postępowania". Szczegółowe uregulowania postępowania prowadzonego w przedmiocie wznowienia ostatecznej decyzji (postanowienia) zostały zawarte w art. 145 – art. 152 k.p.a. Ponieważ w przepisach tych ustawodawca nie uregulował w odmienny sposób terminów procedowania organu administracji w sprawie wywołanej złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, przeto należy przyjąć, że pełne zastosowanie znajdują tu przepisy zawarte w Rozdziale 7. kodeksu postępowania administracyjnego – "Załatwianie sprawy". Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Specyfika "postępowania wznowieniowego" polega m.in. na tym, że choć wszczęcie tego postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), to jednak wznowienie postępowania – niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy zostaje wszczęte – następuje zawsze wydanym przez organ postanowieniem. Postanowienie to jest ">aktem procesowym nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie<. Przedmiotem postępowania na tym etapie jest jedynie ustalenie, czy są spełnione przesłanki wznowienia, a więc czy podana jest przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 k.p.a. oraz czy np. wniosek o wznowienie pochodzi od strony. (...) Postanowienie to wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy" (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters-Kluwer, Warszawa 2010, s. 300). Postawę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Jeżeli natomiast brak jest przesłanek do prowadzenia w tym trybie postępowania, czy to podmiotowych (brak przymiotu strony w danej sprawie), czy to przedmiotowych (np. gdy żądanie dotyczy sprawy, w której nie wydano ostatecznego rozstrzygnięcia bądź sprawa ta została rozstrzygnięta w innej formie aniżeli decyzją lub postanowieniem organu) – organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jak wynika z powyższego pierwszym etapem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest każdorazowo rozważenie przez organ zasadności ponownego otwarcia postępowania administracyjnego w danej sprawie, w celu przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz "ponownego" rozstrzygnięcia istoty tej sprawy. Następuje to poprzez wydanie aktu procesowego – postanowienia, o którym mowa w art. 149 k.p.a. Działanie takie – jak to zostało wskazane powyżej – nie ma na celu merytorycznego rozpoznania sprawy a jedynie zbadanie zaistnienia/niezaistnienia przesłanek formalnych uzasadniających dalsze procedowanie w sprawie, tak więc z natury rzeczy samo zadecydowanie przez organ, czy w sprawie są spełnione przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania w danej sprawie winno zostać dokonane niezwłocznie, gdyż nie wiąże się zasadniczo z koniecznością prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu, zobowiązując Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2014 r. dotyczącego wznowienia postępowań dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Opisany w sprawie stan faktyczny nie pozostawia wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się kwalifikowanej bezczynności, gdyż od momentu wpływu do organu wniosku o wznowienie postępowania upłynął prawie 1 rok, w ciągu którego organ nie podjął działania zmierzającego do nadania sprawie biegu, w szczególności nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu formalną ocenę zasadności samego wszczęcia "wznowieniowego" postępowania. Przekonującym uzasadnieniem dla tak długiego niepodejmowania jakichkolwiek działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżącego nie mogą być wyjaśnienia organu koncentrujące się na sytuacji kadrowej Kolegium, ilości wpływających spraw czy też sygnalizowane w związku z tym trudności w powołaniu "nowych" składów orzekających, innych aniżeli te, które orzekały uprzednio w sprawach objętych wnioskiem o wznowienie postępowania, i zakończonych wydaniem przez Kolegium ostatecznych rozstrzygnięć. Zarówno polityka kadrowa Kolegium, jak też sposób organizacji pracy organu nie mogą usprawiedliwiać całkowitej i długotrwałej inercji organu, tym bardziej, gdy przedmiotem rozpoznania są sprawy dotyczycące szeroko pojętej pomocy Państwa dla osób (rodzin) znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej (np. z powodu ubóstwa, choroby, niepełnosprawności itp.). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, przywołana argumentacja Kolegium nie może usprawiedliwiać prawie rocznej bezczynności organu w podjęciu czynności związanych ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wznowienie postępowań w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, a okoliczności sprawy wskazują na to, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. i 2. sentencji wyroku. W niniejszej sprawie zgłoszenie żądania zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego odszkodowania i przyznania mu zadośćuczynienia za nieterminowe rozpoznawanie spraw nie może być przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, albowiem nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego określony przepisami art. 3 § 2 i art. 4 p.p.s.a. nie obejmuje wydawania rozstrzygnięcia w takim przedmiocie. Z tej przyczyny skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.