III SAB/Gd 39/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udostępnienia akt operacyjnych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. Z. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie udostępnienia akt operacyjnych sporządzonych do spraw karnych o wskazanych sygnaturach oraz wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia tych akt. Twierdził między innymi, że oficerowie operacyjni rozpowszechniali fałszywe informacje i fałszowali dokumenty. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że skarga jest całkowicie bezzasadna a sprawa nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że skarżący zwracał się do niego o udostępnienie akt operacyjnych do spraw karnych. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. organ udzielił odpowiedzi skarżącemu, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia materiałów operacyjnych w tym przypadku. Organ przytoczył przepisy art. 19 ust. 16 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 321 ustawy - Kodeks postępowania karnego. W ocenie organu udostępnienia akt może dokonać wyłącznie organ procesowy w toku postępowania karnego, natomiast sąd administracyjny nie może kontrolować tych działań, gdyż nie leży to w jego kompetencjach. Jak wynika z orzecznictwa w takiej sytuacji sąd administracyjny winien odrzucić skargę na bezczynność. Organ podkreślił przy tym, że praca operacyjna Policji podlega szczególnej ochronie prawnej. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżący nie poprzedził skargi ponagleniem lub wezwaniem do zaprzestania naruszenia prawa, co warunkuje prawidłowe zaskarżenie bezczynności organu (art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r. skarżący odpowiadając na pytanie Sądu stwierdził, że nie wnosił żadnych ponagleń, gdyż organ nie pouczył go w tym zakresie. W jego ocenie wykorzystał tok instancji a art. 321 k.p.k. nie miał zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej zwanej jako: "p.p.s.a.", skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z przepisów art. 1 i art. 2 p.p.s.a wynika, że sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Istotne w niniejszej sprawie jest, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych m.in. w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10). Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zatem warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy na Komendancie Wojewódzkim Policji ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenia, kończącego postępowanie albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie tut. Sądu Komendant Wojewódzki Policji nie jest zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wniosku złożonego przez skarżącego ani wydania aktu lub dokonania czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że skarga dotyczy działań organu, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 211/11). Jak słusznie zauważył organ udostępnianie akt operacyjnych następuje w szczególnych okolicznościach ściśle określonymi przepisami. I tak, art. 19 ust. 16 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) przewiduje, że osobie, wobec której kontrola operacyjna była stosowana, nie udostępnia się materiałów zgromadzonych podczas trwania tej kontroli. Przepis ten nie narusza uprawnień wynikających z art. 321 Kodeksu postępowania karnego. Ten ostatni przepis ma zaś zastosowanie jedynie w postępowaniu karnym. Wskazać w tym miejscu należy także, że w sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., gdyż regulacja ta dotyczy postępowania administracyjnego i postępowania podatkowego, natomiast udostępnianie akt operacyjnych nie odbywa się w żadnym z tych trybów. Można dodatkowo też zauważyć, że informacja dotycząca akt operacyjnych nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1939/16). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego uznano, że skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 p.p.s.a. (w szczególności określonych w § 2 pkt 1-4 i 9 tegoż artykułu), a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym kwestią wtórną w niniejszej sprawie pozostaje obowiązek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. do ponaglenia organu przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.