III SAB/Gd 49/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca S. R. - obywatela Bangladeszu. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wnosząc w związku z powyższym o: zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej wniosek wpłynął do organu w dniu 16 września 2024 r. a zatem w tym to dniu doszło do wszczęcia postępowania. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W związku z tym, zdaniem skarżącej, organ pozostaje w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu ani nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Ponadto skarżąca podkreśliła, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Skarżąca w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała, że w doktrynie przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o umorzenie postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na wydanie w dniu 22 stycznia 2025 r. postanowienia odmawiającego stronie wszczęcia postępowania oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania ponad kwotę 200 zł, z uwagi na fakt uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli oraz nieznaczny stopień zawiłości sprawy. Organ wskazał, że wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę został wniesiony za pośrednictwem systemu "Zatrudnienia Cudzoziemców" w dniu 16 września 2024 r. Wniosek strony nie został opłacony. W dniu 23 października 2024 r. strona w uzupełnieniu do wniosku przesłała potwierdzenie przelewu oraz dołączyła dokumenty w postaci zezwolenia na pracę i pobyt. W dniu 16 grudnia 2024 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęła skarga G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r. organ odmówił stronie wszczęcia postępowania. Powyższe orzeczenie doręczono stronie w formie elektronicznej w dniu 23 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przywołał definicję bezprzedmiotowości postępowania, wskazując, że w niniejszej sprawie stan bezczynności ustał. Następnie organ odniósł się do zarzutu strony w kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśniając, że przyczyną, dla której nie dochodzi do rozpoznania przez organ wniosków o udzielenie zezwolenia na pracę w terminach określonych w art. 35 k.p.a. jest ilość składanych wniosków w stosunku do możliwości kadrowych urzędu. W odniesieniu do wnioskowanej przez stronę sumy pieniężnej oraz grzywny organ wskazał, że żądanie to jest bezzasadne, powołując się na treść art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o których mowa w art. 88a-88m. Zatem wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Odnosząc się do meritum sprawy odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje w tym zakresie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W sytuacji, gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność zarzuca w skardze także przewlekłość postępowania zasadne staje się zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Pomorskiego wniosek został złożony w dniu 16 września 2024 r., a następnie skorygowany w dniu 24 września 2024 r. Wniosek nie został załatwiony do dnia 24 października 2024 r. w przewidzianym przez prawo miesięcznym terminie, a także terminie dwumiesięcznym - wydłużonym na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu wniosku organ nie podejmował czynności w sprawie. Postanowienie rozstrzygające wniosek Spółki zostało wydane w dniu 22 stycznia 2025 r. i doręczone w dniu 23 stycznia 2025 r., to jest po wniesieniu przez skarżącą skargi. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny aż do dnia 22 stycznia 2025 r. naruszając terminy określone w art. 12, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ wydał przed rozprawą - w dniu 22 stycznia 2025 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy - w granicach trzech miesięcy (mając na uwadze miesięczny termin na załatwienie sprawy), Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną w części dotyczącej przewlekłości postępowania, a także co do zgłoszonych przez skarżącą żądań wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania jej sumy pieniężnej. Uzasadniając skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie, strona ograniczyła się do wskazania, że wystąpił stan przewlekłości, gdyż w jej ocenie, podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych i nieistotnych dla załatwienia sprawy. Wskazać należy, że organ pomiędzy przyjęciem wniosku a wydaniem postanowienia nie dokonywał w toku prowadzenia sprawy żadnych czynności procesowych, które wpłynęły na przedłużenie postępowania. Organ nie wzywał skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego, ani też nie sam nie podejmował żadnych niezasadnych czynności w sposób opieszały, które przyczyniłyby się do wydłużenia postępowania. Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd stwierdził, że wskazana przez skarżącą argumentacja nie znajduje potwierdzenia w okoliczności tej sprawy, której istotą, zdaniem Sądu, jest to, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, a nie to, że miał podejmować - po wpływie wniosku - kolejne czynności w sposób pozorny, czy opieszały. Jak wskazano wyżej, z akt sprawy nie wynika żadna inna sekwencja czynności organu niż (skrótowo rzecz ujmując) przyjęcie wniosku - wydanie postanowienia. Ponieważ wydanie postanowienia nastąpiło z przekroczeniem terminu świadczyło to oczywiście o bezczynności. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania w ustawie przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w tym zakresie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa oraz fakt wydania przez organ postanowienia po wniesieniu skargi. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składają się wysokość uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej. W ocenie Sądu, w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 206 p.p.s.a. i obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej do kwoty 200 zł. Skarga, co do zasady została uwzględniona, nie nastąpiło to w części niewspółmiernej w stosunku do żądania, gdyż brak zobowiązania organu do podjęcia czynności wynikał jedynie z faktu wydania przez organ postanowienia po wniesieniu skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).