III SAB/Gd 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności; 3. stwierdza, że przewlekłość i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. I. i K. T. w dniu 13 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na braku rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 3 marca 2015 r. nr [...] (decyzją tą organ pierwszej instancji przyznał K. T. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 425,54 zł miesięcznie). W skardze zawarty został wniosek, aby w związku z bezczynnością i przewlekłością organu, Sąd przyznał skarżącym odszkodowanie. K. T. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 września 2015 r. Ponieważ skarga została wniesiona przez skarżących bezpośrednio do Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 13 listopada 2015 r. przekazał skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z pouczeniem o konieczności przekazania w terminie 30 dni akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga I. i K. T. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 16 listopada 2015 r. Organ udzielił odpowiedzi na skargę w dniu 2 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, gdyż prowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W dniu 24 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], mocą której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2012, poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania m. in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Strona skarżąca zachowała wymogi formalne do wniesienia skargi poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia, mając na uwadze skierowane do SKO w dniu 28 września 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy przy tym, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna, co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, skoro organ – przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia – podjął już określone działania. Należy przyjąć, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce- przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności zatem staje się bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego winno w tym zakresie ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. w takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać zatem na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, aby postępowanie sądowe stawało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA/WSA 2013/1/7). Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 24 listopada 2015 r. – a więc już po wniesieniu skargi - wydało decyzję (nr[...]), którą wyeliminowało stan bezczynności w sprawie. Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 3 marca 2015 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu. Rozpoznając natomiast skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie zakończone decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Strona skarżąca pismem z dnia 20 marca 2015 r. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, przyznającej stronie dodatek mieszkaniowi na okres od 1 maja 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 425, 54 zł miesięcznie. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 27 marca 2015 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 k.p.a. Przystępując jednak do oceny czy przewlekłość i bezczynność miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Bezczynność w momencie wniesienia skargi wynosiła około 6,5 miesiąca. Postępowanie odwoławcze toczyło się ostatecznie przez 7 miesięcy. W dniu 24 listopada 2015 r. SKO rozpoznało bowiem odwołanie, wydając decyzję nr [...], mocą której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Biorąc pod uwagę, że w dniu orzekania przez Sąd postępowanie odwoławcze zostało zakończone, a także to, że Sądowi znana jest z urzędu sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym - w tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. stwierdza jak w pkt 3 sentencji wyroku tj., że przewlekłość i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniami prawa. W punkcie czwartym wyroku Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu pieniędzy.(art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Odnosząc się do złożonego wniosku należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno w znowelizowanym od dnia 15 sierpnia 2015 r. jak i w uprzednio obowiązującym brzmieniu nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz podmiotu skarżącego bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym zawarty w treści skargi wniosek o zasądzenie (przyznanie) na jej rzecz odszkodowania na podstawie znowelizowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny złożonego wniosku Sąd wskazuje, że wprowadzona do p.p.s.a możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego jest instytucją wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W swej istocie kwota otrzymywana na tej podstawie ma rekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skutki stwierdzonej przewlekłości postępowania nie spowodowały strat moralnych, ani majątkowych wymagających zrekompensowania poprzez przyznanie na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej – szczególnie, że w postępowaniu administracyjnym obu instancji stronie przyznano świadczenie pieniężne w postaci dodatku mieszkaniowego. W związku z tym złożony wniosek podlegał oddaleniu.