I SA/Gl 1102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS lub organ) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...], dotyczącą odmowy umorzenia A. N. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawczyni A. N. pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. wystąpiła do KRUS z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne rolników wskazując na brak środków finansowych na spłatę zaległości, spowodowaną poważnymi problemami zdrowotnymi i koniecznością ponoszenia zwiększonych wydatków na leki. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r., na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 punkt 10 oraz art. 41 a) ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) odmówił umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne rolników, które na dzień złożenia wniosku obejmowało okres od III kwartału 2004 r. do IV kwartału 2009 r. oraz od II kwartału 2009 r. do I kwartału 2012 r. i wynosiło łącznie 18.943,80 zł (w tym składki 14.629,80 zł i odsetki 4.314 zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przyznał, że sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna, na co wpływ ma stan jej zdrowia. Przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawczyni wizytacja potwierdziła skromne warunki bytowe, lecz nie stwierdzono innych zdarzeń losowych dodatkowo pogarszających sytuację materialną. Ponadto organ powołując przepisy prawa unijnego dotyczące pomocy publicznej regulowanej przepisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz. U. UE L Nr 337, poz. 35) uznał, że sytuacja wnioskodawczyni nie daje podstaw do prognozowania, że problemy finansowe mają charakter przejściowy i ewentualna dalsza pomoc w formie umorzenia zaległości, pomoże w ustabilizowaniu jej sytuacji i w rozwoju gospodarstwa. Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zadłużenia. Podkreśliła, że aktualnie znajduje się w trudnej sytuacji związanej z leczeniem [...], co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, zaś trudna sytuacja materialna powoduje, że nie posiada środków na wykupienie leków. Organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...], podtrzymując w uzasadnieniu argumentację organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zobowiązań wobec KRUS. Podkreśliła, że przebyta choroba [...] spowodowała całkowitą niezdolność do pracy, a otrzymywana renta nie pozwala jej na spłatę zaległości i bieżące utrzymanie. Odpowiadając na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu na dotychczasowe stanowisko organu, a ponadto zaznaczając, że skarżąca dotychczas nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających jej trudną sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć z innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 punkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej k.p.a.), którego zastosowanie wynika z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Przepis art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę (działającą z upoważnienia Prezesa KRUS Zastępcę Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego J. P.). Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu orzeczeniach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 92/11). Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym, "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07, z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, a także wyrok z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 106/10, z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 36/10). Omawiane zagadnienie stanowi także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie podziela odmiennych poglądów dotyczących zastosowania przepisu art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a wskazane nieprawidłowości uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.