I SA/Gl 1177/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lipca 2025 r. nr 480000/71/651/414819/2025 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2025 r. nr 48000/71/326386/2025. 1. Spółka K. w R. wniosła skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej: Dyrektor ZUS O/Z.) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. 2. Stan sprawy. 2.1. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że 24 kwietnia 2025 r. Dyrektor ZUS O/Z. - jako wierzyciel - wystawił wobec skarżącej trzy tytuły wykonawcze, obejmujące należności za styczeń 2025 r. Pierwszy dotyczył składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości 8.497,34 zł, drugi - składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 2.153,75 zł, a trzeci - składki na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w wysokości 529,09 zł. Skarżącej zostały one doręczone w dniu 5 maja 2025 r. 2.2. Skarżąca wniosła 12 maja 2025 r. do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. (dalej: Dyrektor ZUS O/R.) pisma, w których oświadczyła, że wnosi zarzuty do tytułów wykonawczych, zarzucając im naruszenie prawa poprzez ich wydanie bez podstawy prawnej. Argumentowała, że wskazane tytuły naruszają prawo, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego powinno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane, a ponadto tytuły wykonawcze nie zostały prawidłowo wystawione. Zgodnie z art. 7 konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, skoro Dyrektor ZUS O/Z. działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to - zdaniem skarżącej - działanie takie narusza Konstytucję, a tym samym narusza prawo. Zarządzenia Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane. Jeśli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane. W Polsce obowiązuje zasada jawności prawa. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych. Jeżeli dla ZUS nie ma takich regulacji, to prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. W sytuacji, w której takie zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego ZUS, nie zostało ogłoszone, to nie może ono być stosowane. Jeżeli w Polsce obowiązuje zasada jawności prawa, to taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowania egzekucyjnego ze względu na brak zgodnych z Konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie Prezes ZUS. Na koniec skarżąca wniosła o doręczenie informacji wskazującej na źródło prawne umocowania dla Dyrektora ZUS O/R. 2.3. Dyrektor ZUS O/R. postanowieniami z 21 maja 2025 r. - działając jako organ egzekucyjny - stwierdził zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132, ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Pismem z tego samego dnia, powołując się na art. 34 § 1 u.p.e.a., przekazał pisma skarżącej do Dyrektora ZUS O/Z. w celu ich rozpoznania przez wierzyciela. 2.4. Dyrektor ZUS O/Z. postanowieniem z 25 czerwca 2025 r., nr 48000/71/326386/2025, powołując się na art. 17 § 1, art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 6 lit. c) u.p.e.a. uznał za nieuzasadnione zarzuty: nieistnienia obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku, rozłożenia na raty należności pieniężnej albo wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a) i b) w odniesieniu do należności objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. W uzasadnieniu wskazał, że ujęte w tytułach wykonawczych obowiązki istnieją, ponieważ podstawą wystawienia tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa. Wskazując, że odnosi się do zarzutu braku wymagalności obowiązku stwierdził, że nie dopatrzył się żadnych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Na koniec powołał treść art. 19 § 4 u.p.e.a. 2.5. W zażaleniu spółka powtórzyła argumenty zawarte w pismach z 12 maja 2025 r., zakwalifikowanych przez Dyrektora ZUS O/R. oraz Dyrektora ZUS O/Z. jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 u.p.e.a.). 2.6. Dyrektor ZUS O/Z. postanowieniem z 22 lipca 2025 r., nr 480000/71/651/414819/2025 utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji, w którego uzasadnieniu powtórzył przedstawioną tam argumentację. 2.7. W skardze do Sądu spółka podniosła, że ww. postanowienie rażąco narusza prawo, i wniosła o jego uchylenie. 2.8. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZUS O/Z. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane w pierwszej instancji podlegają uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że ani Dyrektor ZUS O/R., ani Dyrektor ZUS O/Z. nie rozpoznali istoty żądania skarżącej oraz nie wyjaśnili, z którego środka prawnego skarżąca w pismach z 12 maja 2025 r. skorzystała. Dodatkowo arbitralnie przyjęli, że pismo skarżącej zawiera zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w postaci nieistnienia obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 6 lit. c u.p.e.a.), które podlegają rozpoznaniu przez wierzyciela w trybie określonym w art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. 4. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, albo przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w przytoczonej regulacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., III FSK 3071/21; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a stanowisko to zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 33, pkt 9; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2025 r., III SA/Wr 226/25; wyrok NSA z 11 września 2025 r., III FSK 633/24). Z kolei zastrzeżenia, które nie stanowią zarzutu w rozumieniu art. 33 § 2 u.p.e.a., a dotyczą egzekucji, mogą być uznane za skargę na czynności egzekucyjne (M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 33, pkt 9). 5. W pismach z 12 maja 2025 r. skarżąca podniosła naruszenie prawa przez "wydanie" tytułów wykonawczych bez podstawy prawnej, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego powinno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej Oddziału, który wszczął postępowanie. Poza tym kwestię właściwości miejscowej Oddziałów ZUS porównała do uregulowania tego zagadnienia przez Ministra Finansów w odniesieniu do naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych. Na koniec wniosła o doręczenie informacji wskazującej na umocowanie do działania w tej sprawie przez Dyrektora ZUS O/R. Na pierwszy plan wysuwają się zatem zastrzeżenia skarżącej w zakresie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, tj. Dyrektora ZUS O/R. oraz Dyrektora ZUS O/Z. - jako wierzyciela, tj. podmiotu wystawiającego tytuły wykonawcze. Jednak tego rodzaju okoliczności nie stanowią żadnej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Kwestia właściwości organu egzekucyjnego wprawdzie stanowiła podstawę zarzutów, lecz w stanie prawnym obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. (ówczesny art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Obecnie może stanowić podstawę skargi na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. z uwagi na dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy. Z kolei problematyka właściwości (kompetencji) danego podmiotu jako wierzyciela do wystawienia tytułu wykonawczego powinna być analizowana w kontekście przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1998 r., III RN 85/98, Lex nr 37255; P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 29, pkt 4). W stanie prawnym obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. mogła zatem stanowić podstawę zarzutu (ówczesny art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), jednak obecnie stanowi podstawę do formułowania żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego w ramach art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 33, pkt 1). 6. Lektura pism skarżącej z 12 maja 2025 r., które były reakcją na doręczenie jej tytułów wykonawczych, nie wskazuje natomiast, aby skarżąca kwestionowała istnienie egzekwowanego obowiązku (np. brak należności głównej) oraz brak wymagalności obowiązku (niemożność egzekucji obowiązku w tym momencie). Dlatego arbitralne odczytanie i rozpatrzenie wniesionego przez skarżącą środka prawnego jako zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, w dodatku z uwagi na nieistnienie oraz brak wymagalności obowiązku, stanowiło błąd, a co najmniej było przedwczesne. Ani organ egzekucyjny, ani wierzyciel nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ustawodawca, odmiennie niż przykładowo w odwołaniu (art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.; dalej: k.p.a.]), nakazuje zobowiązanemu w zarzutach wskazanie wady postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego), a nie ograniczenie się tylko do wyrażenia sprzeciwu wobec czynności tego organu (wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10). 7. Powyższej oceny nie zmienia to, że skarżąca w pismach z 12 maja 2025 r. określiła środek prawny, z którego korzysta, jako "zarzuty". W postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje bowiem zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą nieprecyzyjne, niejasne, czy nawet błędne oznaczenie sprawy lub pisma nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania pisma, ani - co prawda - jego rozpoznania, lecz w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, a także rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK 1996, Nr 6, poz. 52; uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09). Także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje ogólna zasada, wypracowana w procedurze administracyjnej, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma (wyrok WSA w Gliwicach z 7 stycznia 2021 r., I SA/Gl 1220/20; wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2004 r., III SA 1950/03; wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10). Źródłem tego standardu jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. W demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej nie może bowiem być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK-A 2002, Nr 2, poz. 14). Ujmując tę kwestię zwięźle, można powiedzieć, że organy administracyjne powinny tak odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji (wyrok NSA z 5 maja 2013 r., II OSK 2461/12). 8. Pisma skarżącej z 12 maja 2025 r. zawierały więc sprzeczność. Z jednej strony wskazywały, że stanowią one "zarzuty", co stanowiło sugestię wykorzystania instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a. Z drugiej strony w treści pism skarżąca sformułowała zastrzeżenia właściwe dla: 1) skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - zakwestionowanie właściwości organu egzekucyjnego) oraz 2) wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - zakwestionowanie kompetencji danego podmiotu, jako wierzyciela, do wystawienia tytułu wykonawczego, co jest relewantne w kontekście przesłanek dopuszczalności egzekucji). Organ administracji publicznej nie jest jednak uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom podmiotu wnoszącego podanie. W przypadkach, w których treść żądania nie jest jednoznaczna, zgodnie z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., wyrażającymi zasady praworządności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz informowania stron przez organ, należy zapytać stronę o wyrażenie i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter należy nadać pismu wniesionemu przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała (wyrok WSA w Gliwicach z 6 marca 2025 r., I SA/Gl 998/24). 9. W tym przypadku, zarówno Dyrektor ZUS O/R., jak i Dyrektor ZUS O/Z. nie tylko mogli, ale wręcz powinni mieć wątpliwości co do treści żądania. Wątpliwości te należało usunąć z uwzględnieniem całej treści wniesionych pism (wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r., III FSK 195/24). Spoczywał na nich obowiązek wyjaśnienia sprzeczności zawartych w pismach skarżącej z 12 maja 2025 r., po uprzednim przedstawieniu (art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, w kontekście przedstawionych przez nią zastrzeżeń. Wyjaśnianie przez organ wątpliwości co do trybu procesowego, jaki strona chce uruchomić, powinno następować na podstawie art. 50 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r., I SA/Kr 1556/10; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2024 r., I SA/Po 545/24). Niepodjęcie tego rodzaju czynności wyjaśniających spowodowało uchylenie się od rozpoznania istoty żądania skarżącej, która kwestionowała właściwość Dyrektorów ZUS O/Z. oraz ZUS O/R. do (odpowiednio) wystawienia tytułów wykonawczych oraz prowadzenia egzekucji. Stanowiło to naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Na skutek samowolnego doprecyzowania treści żądania w sposób, który w ogóle nie znajdował oparcia w treści pism skarżącej, podmioty te naruszyły jednocześnie art. 33 § 4 u.p.e.a., który wymaga, aby zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określał istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2023 r., III SA/Wa 1000/23). Wskazane naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie tylko dlatego, że nie można wykluczyć, iż rozpoznanie istoty zastrzeżeń spółki doprowadziłoby do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, ale również z tego powodu, że środki prawne uregulowane w art. 54 i art. 59 u.p.e.a. rozpoznaje organ egzekucyjny (Dyrektor ZUS O/R.) bez udziału wierzyciela (Dyrektor ZUS O/Z.). Należy też zauważyć, że z rejestru przedsiębiorców (k. 17-26 akt sądowych) wynika, że siedziba spółki została przeniesiona z G. do R. na mocy wpisu z 18 kwietnia 2023 r. 10. Skarga nie zawiera zarzutu naruszenia prawa w postaci skonkretyzowanej przez Sąd, lecz nie stanowi to przeszkody do jej uwzględnienia. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a – który w tej sprawie nie ma zastosowania). Stosując art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił także postanowienie wydane przez Dyrektora ZUS O/Z. w pierwszej instancji, ponieważ narusza ono prawo w takim samym stopniu i zakresie, jak postanowienie wydane w drugiej instancji. Przemawia za tym również to, że wzruszenie - wraz z zaskarżonym postanowieniem - rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przyspieszy postępowanie, gdyż czynności, które należy podjąć w ramach wykonania niniejszego wyroku, powinny zostać podjęte bezpośrednio w reakcji na wpływ pism skarżącej z 12 maja 2025 r. 11. W postępowaniu ponownym czynności wyjaśniające - których celem będzie wyjaśnienie intencji skarżącej co do formułowanych przez nią zastrzeżeń prawnych - powinien podjąć organ egzekucyjny, tj. Dyrektor ZUS O/R. To do tego podmiotu skarżąca wniosła pisma z 12 maja 2025 r. Zakwalifikowanie tych pism jako zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 u.p.e.a.), przekazanie ich do rozpoznania Dyrektorowi ZUS O/Z. pismem z 21 maja 2025 r. oraz stwierdzenie postanowieniem z tego samego dnia, że z tego powodu doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 u.p.e.a.) było co najmniej przedwczesne. Wykazana przez Sąd sprzeczność w pismach skarżącej (punkty 5-8 uzasadnienia) wymagała wyjaśnienia. W dalszym toku sprawy Dyrektor ZUS O/R. powinien zatem wezwać skarżącą do oświadczenia, czy jej pisma z 12 maja 2025 r., nominalnie określone przez nią przez jako "zarzuty", jednak podnoszące zastrzeżenia, o których mowa w art. 54 § 1 pkt 1 oraz art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., stanowią skargę na czynności egzekucyjne oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Względnie - czy pisma te stanowią zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, a jeśli tak, to na której konkretnie podstawie prawnej, spośród wskazanych w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a., zostały one oparte. Wezwanie to powinno być połączone ze stosownym pouczeniem dotyczącym zakresu i rodzaju zagadnień rozpoznawanych w każdym z tych rodzajów postępowań. Jego podstawą prawną należy uczynić art. 50 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. 12. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, ponieważ skarżąca działająca osobiście i zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.) nie wykazała, że poniosła jakiekolwiek wydatki w związku z niniejszym postępowaniem, niezbędne do celowego dochodzenia jej praw (art. 200 p.p.s.a.).