I SA/Gl 1216/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi B. S. (dalej "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. wydana w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu 29 marca 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (następnie: "PFRON") zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze w postaci aparatu do leczenia [...]. Do wniosku załączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne i fakturę proformę. 2. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., następnie powoływanej jako: "u.r.z.o.n."), § 2 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. poz. 926 ze zm., dalej "rozporządzenie") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowego dofinansowania, wskazując, że pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie tego wsparcia, jego udzielenie nie jest możliwe z uwagi na brak wystarczających środków finansowych. Wyjaśnił, iż Miasto K. otrzymało w 2019 r. na realizację wszystkich zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej limit środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w łącznej kwocie [...] zł. Rada Miasta Katowice w dniu 28 marca 2019 r. podjęła uchwałę Nr VI/105/19 w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki PFRON przyznane na realizację zadań ustawowych w zakresie rehabilitacji zawodowej i społecznej w 2019 r. oraz wysokość środków przeznaczonych z Funduszu na poszczególne zadania. Wskazał, że zasady przyznawania i podziału tych środków w 2019 r. zostały również określone uchwałami nr 1 oraz nr 2 z dnia 13 marca 2019 r. przez Społeczną Powiatowa Radę ds. Osób Niepełnosprawnych, w myśl których wnioski o dofinansowanie są rozpatrywane zgodnie z kolejnością złożenia do wyczerpania środków finansowych. Argumentował, że w 2019 r. na dofinansowanie zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze została przeznaczona kwota [...] zł, która jest niewystarczająca na dofinansowanie zakupu [...] dla skarżącego w ramach zadania "dofinansowania do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze", gdyż na dzień 27 maja 2019 r. zarejestrowanych zostało 462 wniosków o dofinansowanie na łączną kwotę [...] zł, a tym samym przyznane środki okazały się niewystarczające, by zrealizować 230 wniosków, w tym wniosek skarżącego. 3. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie dofinansowania za zakup aparatu do leczenia obturacyjnego bezdechu sennego. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na art. 35a ust. 1 pkt 1 u.r.z.o.n oraz przepisy rozporządzenia, wyjaśnił, iż decydując o przyznaniu lub odmowie przyznania tego rodzaju dofinansowania organ działa w ramach uznania administracyjnego, a istota decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę jako sytuacja pozwalająca przyznać stronie określone uprawnienie, to organ ma możliwość wyboru jednego z możliwych rozwiązań, w tym odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem organu, organ pierwszej instancji nie działał dowolnie - przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wniosek skarżącego jest jednym z 462 wniosków, które otrzymał do dnia 27 maja 2019 r. w sprawie dofinansowania ze środków PFRON zaopatrzenia osób niepełnosprawnych w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze i mimo, iż skarżący spełnia wszystkie formalne kryteria uprawniające go do otrzymania wnioskowanego świadczenia, to z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, jego wniosek nie uzyskał akceptacji. Organ podkreślił, że wnioski o dofinansowanie z PFRON można składać przez cały rok, jednak z uwagi na konieczność wydania decyzji administracyjnej w terminie wynikającym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji zmuszony jest rozpatrywać wnioski zgodnie z kolejnością ich wpływu aż do wyczerpania środków finansowych. Tym samym wnioski (w tym wniosek skarżącego), złożone w okresie po wyczerpaniu środków finansowych z PFRON na 2019 r., z uwagi na zaistniałe ograniczenia finansowe musiały spotkać się z odmową przyznania dofinansowania. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 35a ust.1 pkt 7) c) u.r.z.o.n. oraz § 2 pkt 13 rozporządzenia poprzez odmowę przyznania dofinansowania w ramach zadania "zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze", w sytuacji gdy spełnił przesłanki do jego otrzymania, a rolą organu jest zaplanowanie podziału środków adekwatnie do potrzeb osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu podniósł, iż wyjaśnienia organu dotyczące odmowy dofinansowania wnioskowanego aparatu do leczenia obturacyjnego bezdechu sennego nie zawierają szczegółowych zasad redystrybucji środków przeznaczanych Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej przez PFRON, a organ skupił się jedynie na poinformowaniu go, ile wniosków zostało rozpatrzonych pozytywnie. Wskazał, że sprzęt objęty wnioskiem o dofinansowanie jest dla niego niezbędny i może zapobiec dalszemu pogorszeniu stanu zdrowia. Dodał, że jedynym jego dochodem jest emerytura w wysokości [...] zł i aby nabyć aparat do leczenia [...] zmuszony być wziąć kredyt, którego raty będzie spłacał przez okres 5 lat. 6. W odpowiedzi Kolegium stwierdziło brak podstaw do zmiany swego stanowiska i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Mianowicie organ pierwszej instancji, uzasadniając decyzję o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania na zakup aparatu do leczenia [...] wskazał, że Rada Miasta Katowice w dniu 28 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/105/19 w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki PFRON przyznane na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2019 r. oraz ich wysokość na poszczególne zadania. Zaś zasady przyznawania i podziału środków z PFRON w 2019 r. zostały określone w uchwałach nr 1 i 2 z dnia 13 marca 2019 r. podjętych przez Powiatową Społeczną Radę ds. Osób Niepełnosprawnych. Wynika z nich, że dofinansowania do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze są rozpatrywane zgodnie z kolejnością złożenia do wyczerpania środków finansowych. Wyjaśnił, że na przedmiotowe dofinansowanie w tym roku przeznaczono kwotę [...] zł, która pozwoliła na realizację 230 wniosków. Tymczasem na dzień 27 maja 2019 r. zarejestrowano już 462 wnioski na łączną kwotę [...] zł. Organ, mając to na uwadze, stwierdził brak możliwości udzielenia skarżącemu oczekiwanego dofinansowania. Zarazem podkreślił, że skarżący dopełnił wszystkich wymogów warunkujących uzyskanie takiego wsparcia i może ubiegać się o jego uzyskanie w roku następnym Otóż w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ w określonym zakresie dokonywał oceny mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 50/16, z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 709/14, z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 485/14 oraz z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 66/19, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 813/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 367/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 685/07 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 219/06; wszystkie te orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Również w doktrynie podkreśla się, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność, gdyż wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych, a istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (zob. E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Odnosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż organy orzekały m.in. w oparciu o uchwały Powiatowej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych, których jednak nie dołączyły do akt administracyjnych. Również uchwała Rady Miasta Katowice, na którą powołują się organy, nie została ujęta w aktach administracyjnych sprawy. Nie sposób zatem zweryfikować decyzji o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania, bez możliwości zapoznania się z ww. dokumentami. Jak już Sąd wskazał, wszystkie twierdzenia organu o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinny zostać wykazane poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów je obrazujących. Organ, by nie narazić się na zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (w razie rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego), winien wykazać, iż nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W sprawie nie zostały wykazane przesłanki, uzasadniające odmowę udzielenia skarżącemu dofinasowania. Jeżeli jest tak, jak wskazał organ, że wnioski o dofinansowanie są rozpatrywane według kryterium kolejności ich złożenia i z tego właśnie powodu wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, organ okoliczność tą zobowiązany jest wykazać. Reasumując, wskazane braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie niewątpliwe skutkowało także naruszeniem zasady zaufania, o której stanowi art. 8 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz zadba, by dokumenty, będące podstawą rozstrzygnięcia, znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący nie wykazał, że działając osobiście i będąc zwolniony ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.), poniósł wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.