I SA/Gl 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektor Oddziału w Rybniku (dalej: ZUS, organ) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a.), w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778., dalej u.s.u.s.), po rozpoznaniu wniosku G.G. (dalej: wnioskodawca, skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rybniku nr [...] z [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskodawca w dniu 29 czerwca 2018 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z 2 marca 2017 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w latach 1995 – 2004. ZUS ustalił, że na koncie wnioskodawcy - płatnika składek figurują zaległe składki: 1. na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, zaś zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do przedmiotowych należności nie stosuje się przepisu art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek, 2. za zatrudnionych pracowników, które nie podlegają pod zakres rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Wobec powyższego ZUS stwierdził, iż wskazane należności wyłączone są spod możliwości umorzenia na podstawie powołanych przepisów prawnych. Powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. ZUS wskazał, że organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną lub z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem ZUS w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją i należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na decyzję ZUS, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; b) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; c) art. 77 K.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego rozpatrzenie; d) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń organu; e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji numer 358/2018 z dnia 1 czerwca 2018 r., podczas gdy decyzja ta powinna była zostać uchylona w całości i w tym zakresie organ orzekający w ramach ponownego rozpoznania wniosku powinien był orzec co do istoty sprawy; f) art. 61a §1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie zachodzą przesłanki jego zastosowania, tj. brak jest innych uzasadnionych przyczyn, ze względu na które postępowanie administracyjne nie może być wszczęte; 2. błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ mający wpływ na treść decyzji, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej ewentualnego umorzenia należności opisanych w decyzji numer [...] z dnia [...], gdy tymczasem w ocenie odwołującego się, skoro nie zatrudniał żadnych pracowników w okresach podanych w tejże decyzji, to nie powinien być obciążany należnościami z tytułu składek za zatrudnionych pracowników (osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych), tym samym konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia, czy należności te zostały słusznie naliczone i czy słusznie obciążono nimi skarżącego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że pomimo obowiązku wnikliwego, ponownego przeanalizowania całokształtu okoliczności sprawy oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ działając w ramach instytucji ponownego rozpoznania sprawy, zaniechał dokonania ciążących na nim obowiązków. Ponowne rozpoznanie sprawy odbyło się w sposób wyjątkowo lakoniczny i pobieżny, a jako takie nie może stanowić "ponownego rozpoznania sprawy" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 954/17). Zdaniem skarżącego organ, zarówno przy wydaniu decyzji z dnia [...], jak i przy wydaniu decyzji z dnia [...], oparł się na wadliwym założeniu, iż zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie przesłanka taka nie zachodzi, brak jest bowiem "innych uzasadnionych przyczyn", ze względu na które postępowanie administracyjne nie mogłoby zostać wszczęte z wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, że zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazane powyżej regulacje nie mają jednak w całości zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Przedsiębiorca nie może zatem skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części dotyczącej nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzenie przez ustawodawcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. W omawianej sytuacji płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 53/18 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek zainicjował postępowanie. Organ zobligowany był więc do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3208/05; w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 483/10 oraz w Olsztynie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 118/10). Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11, który wskazał, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia w powyższym zakresie postępowania administracyjnego. Z kolei regulacja zawarta w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., obejmuje wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przepis ten umożliwia rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Zgodnie zaś z treścią art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja ZUS jest prawidłowa. Zasadnie bowiem organ odmówił wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, nie mogły okazać się skuteczne zarzuty naruszenia art. 77 K.p.a., czy art. 80 K.p.a. skoro organ z uwagi na charakter rozstrzygnięcia nie prowadził postępowania dowodowego. Niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 11, 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na koniec odnosząc się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ, Sąd podkreśla, że ZUS ustalił, że na koncie skarżącego - płatnika składek figurują zaległe składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a więc za zatrudnionych pracowników. Natomiast skarżący nie przedstawił żadnego kontr dowodu, że nie zatrudniał w pracowników w podanych w decyzji okresach. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).