I SA/Gl 147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Pindel (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS lub organ) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] (o tym samym numerze), dotyczącą umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń przez E. G. (G.), na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzją, Nr [...] z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wstrzymał z urzędu wypłatę stronie części uzupełniającej emerytury rolniczej z tego powodu, że strona wydzierżawiła gospodarstwo rolne zięciowi, a następnie wnukowi i pobierała z tego tytułu świadczenie w pełnej wysokości. W tej decyzji organ ustalił, że strona pobrała nienależne świadczenie w łącznej wysokości 55.718,40 zł za okres od 1 stycznia 1991 r. do 28 lutego 2005 r. i zobowiązał stronę do zwrotu nienależnego świadczenia za okres 3 lat wstecz w łącznej kwocie 18.780,40 zł. Decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 20 sierpnia 2005 r. strona wniosła o umorzenie zadłużenia, a organ odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jednocześnie odraczając termin zwrotu do czasu uzyskania przez stronę prawa do wypłaty emerytury w pełnej wysokości. Decyzja stała się ostateczna. Z uwagi na przekazanie przez stronę aktem notarialnym gospodarstwa rolnego synowi decyzją z dnia [...] podjęto wypłatę emerytury rolniczej w pełnej wysokości od 1 stycznia 2006 r. W związku z powyższym ponownie dokonywano potrąceń nienależnie pobranych świadczeń. W dniu 8 kwietnia 2011 r. strona złożyła wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia powołując się na bardzo trudną sytuację finansową, wzrost kosztów utrzymania, żywności oraz stale pogarszający się stan zdrowia, a co za tym idzie wzrost wydatków na zakup lekarstw. Decyzją z dnia [...] organ umorzył kwotę 2.635,49 zł, która stanowiła 30% z pozostałej do spłaty kwoty 8.784,97 zł. W uzasadnieniu podał, że strona jest wdową, zamieszkuje w domu, który jest własnością syna, razem z synem, synową i małoletnim wnukiem. Ma do dyspozycji pokój z aneksem kuchennym i osobną łazienką. Prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Oświadczyła, że pogorszył się jej stan zdrowia, przedkładając zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt przewlekłej choroby i konieczność systematycznego leczenia w przychodniach specjalistycznych oraz że ponosi koszty zakupu lekarstw w wysokości ok. 150,00 zł miesięcznie (udokumentowała częściowe koszty). Organ stwierdził, że strona ponosi koszty w wysokości: 86,00 zł średnio miesięcznie opłaty za telefon, 100,00 zł za energię elektryczną co dwa miesiące (resztę należności płaci syn), 20,00 zł kwartalnie za zużycie wody (resztę należności również płaci syn). Strona oświadczyła, że pozostaje jej miesięcznie ok. 200,00 zł na jedzenie i inne potrzeby. Organ stwierdził, że te okoliczności miały wpływ na podjętą decyzję. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy prosząc o umorzenie całej pozostałej do spłaty kwoty należności, podkreślając swoją tragiczną sytuację finansową związaną z podwyżkami cen i zwiększającymi się potrzebami w zakresie zakupu lekarstw i koniecznością korzystania z rehabilitacji. Wskazała, że za pozostające do jej dyspozycji 200,00 zł miesięcznie musi kupić nie tylko żywność, ale także środki czystości, niezbędną odzież i obuwie. Decyzją z dnia [...] organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu opisał szczegółowo przebieg postępowania i wskazał, że przeprowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe, w wyniku którego stwierdzono, że do kosztów utrzymania domu już wcześniej ustalonych należy doliczyć 50,00 zł miesięcznie jako koszty ogrzewania. Strona udokumentowała ubytek słuchu i konieczność noszenia aparatu słuchowego. Wskazał, że wyjaśniono podnoszoną kwestię niezbędnej rehabilitacji [...] ustalając, że strona oczekuje w kolejce na zabiegi refundowane przez NFZ i nie ponosi żadnych kosztów związanych z rehabilitacją. Organ stwierdził, że wszystkie pozostałe ustalenia dowodowe poczynione przed wydaniem decyzji z dnia [...] są aktualne. Wywiódł, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w całości. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] strona, pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zwróciła się o pozytywne załatwienie jej wniosku o umorzenie należności z tytułu niesłusznie pobranego świadczenia, opisując swoją sytuację materialną i zdrowotną oraz wyjaśniając powody pobrania świadczenia, które jej nie przysługiwało w takiej wysokości. Organ nie przekazał tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją, z dnia [...] organ postanowił uwzględnić skargę w całości i uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...]. Wskazał, że dostrzegł, że decyzja z dnia [...] wydana z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana przez tę samą osobę, co poprzedzająca ją decyzja z dnia [...]. Stwierdził, że jest to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił skarżoną decyzję w trybie autokontroli. Pouczył, że od tej decyzji nie przysługuje odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] organ wydał decyzję tożsamą co do treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia z decyzją z dnia [...] i z identycznym pouczeniem o służącej stronie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona złożyła skargę na decyzję z dnia [...]. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2350/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Tut. Sąd wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 261/12 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wytknął organowi, że naruszając przepis proceduralny art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., czego bezpośrednim skutkiem było wydanie wadliwej decyzji z dnia [...], zaś pośrednim, w konsekwencji wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego – wydanie decyzji z dnia [...]. Niewątpliwie naruszenie przepisu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że do końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest usunięcie z obrotu prawnego skarżonej decyzji oraz – w związku z treścią art. 135 ustawy p.p.s.a. – decyzji ją poprzedzającej. W podsumowaniu Sąd uznał, że usunięcie z obrotu prawnego obydwu ww. decyzji powoduje, że sprawa wraca na etap skargi złożonej na decyzję z dnia [...]. W konsekwencji organ będzie obowiązany do przekazania skargi do sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zgodnie z art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie uchybia to uprawnieniu organu do zastosowania autokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. W takim jednak przypadku organ będzie zobowiązany do uwzględnienia skargi w całości, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza umorzenie w całości należności Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z tytułu nienależnie pobranych przez stronę świadczeń. Wyrok w ww. sprawie jest prawomocny. Organ realizując wytyczne zawarte w omówionym wyroku, przekazał do tut. Sądu skargę wnioskodawczyni z dnia 27 czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił podstawy wydania decyzji pierwszej oraz drugiej instancji, które zostały zaprezentowane wyżej. Zauważył ponadto, że w rozpatrywanej sprawie decyzję z dnia [...] z upoważnienia Prezesa KRUS podpisał kierownik Placówki Terenowej KRUS w K. Z. L. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie organu może to naruszać przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a to z kolei może stanowić podstawę uchylenia takiej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć z innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej k.p.a.), którego zastosowanie wynika z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę (działającego z upoważnienia Prezesa KRUS kierownika Placówki Terenowej KRUS w K. Z. L.). Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu orzeczeniach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 92/11, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym, "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07, z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, a także wyrok z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 106/10, z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 36/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie podziela odmiennych poglądów dotyczących zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a wskazane nieprawidłowości uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy p.p.s.a.