I SA/Gl 155/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zastawu skarbowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) orzeka, że unieważniona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 1. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej: DIS) zaskarżoną decyzją z dnia [...]., nr [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 42a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej: o.p.) po rozpatrzeniu odwołania z dnia 4 września 2013 r. wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Inspektorat w W.(dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. (dalej: NUS) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisów w rejestrze zastawów skarbowych. 2. Zaskarżony akt został wydany w następującej sytuacji prawnej. 2.1. Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. A Bank Polska S.A. (obecnie uczestnik postępowania, dalej: Bank) zwrócił się do NUS o wykreślenie wpisów z rejestru zastawów skarbowych na pojeździe marki [...] nr rej. [...], nr nadwozia: [...] (dalej: [...]), dokonanych na wniosek ZUS wobec C. P. (obecnie uczestnika postępowania), uznawanego wówczas za właściciela samochodu [...]. NUS decyzją z dnia [...]., mając na uwadze twierdzenia zawarte we wniosku oraz dołączone doń dokumenty, orzekł o wykreśleniu wpisów dokonanych w dniach: 15 marca 2005 r., 20 grudnia 2005 r., 17 października 2006 r. i 18 października 2006 r. Organ powołał się na art. 42a o.p. stosownie do którego wpis do rejestru zastawów skarbowych podlega wykreśleniu, jeżeli rzecz lub prawo obciążone zastawem skarbowym w dniu jego ustanowienia nie stanowiły własności podatnika. Podstawą faktyczną decyzji uczyniono twierdzenie, że z dniem 29 listopada 2004 r. własność przedmiotowego [...] przeszła na rzecz Banku, a zatem w dniu ustanowienia wskazanych zastawów skarbowych, przedmiot zastawu nie stanowił własności C. P. – odpowiadającego za zaległości wobec ZUS-u. Należy podkreślić, że decyzję doręczono jedynie wnioskodawcy, w dniu 5 lutego 2013 r. 2.2. Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. Bank wniósł o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia zastawów skarbowych z dnia [...] i z dnia [...] wskazując, że organ nie zamieścił w sentencji decyzji rozstrzygnięcia w tym zakresie. NUS działając na podstawie art. 213 § 3 o.p. decyzją z dnia [...] uzupełnił sentencję decyzji z dnia [...] o odmowę wykreślenia wpisów dokonanych w rejestrze zastawów skarbowych ustanowionych w dniu [...] i [...]. Tę decyzję również doręczono jedynie Bankowi, w dniu 12 marca 2013 r. 2.3. Od powyższych decyzji, pismem z dnia 19 marca 2013 r. Bank wniósł odwołanie postulując wykreślenie wpisów w rejestrze zastawów skarbowych ustanowionych w dniu 22 czerwca 2004 r. i 13 października 2004 r. Następnie, NUS działając na podstawie art. 226 § 1 o.p. decyzją z dnia [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] uzupełnioną decyzją z dnia [...] - poprzez wykreślenie wszystkich sześciu wpisów w prowadzonym rejestrze zastawów skarbowych ustanowionych na pojeździe [...], należącym uprzednio do C. P. Tę decyzję także doręczono jedynie Bankowi, w dniu 17 kwietnia 2013 r. Bank nie wniósł odwołania od tej decyzji. 2.4. Jednocześnie, organ pierwszej instancji, pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r., w oparciu o art. 42 § 6 o.p. poinformował zobowiązanego (C. P) i wierzyciela (ZUS) o wykreśleniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. wskazanych wpisów w prowadzonym rejestrze zastawów skarbowych. ZUS pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Urzędu Skarbowego w W o "przesłanie decyzji stanowiącej podstawę dokonanych wykreśleń". W odpowiedzi, NUS pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. przesłał do ZUS-u "uwierzytelnioną kserokopię decyzji" z dnia [...]. Pismem z dnia 10 maja 2013 r. ZUS wniósł odwołanie od decyzji NUS z dnia [...]., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wykreślenia wpisów zastawów dokonanych w dniach 22 czerwca 2004 r. i 13 października 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] DIS stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom tego postępowania, tj. ZUS-owi i C. P. Od tego postanowienia nie wniesiono środków zaskarżenia. Następnie, NUS - jako podano - "uzupełniając powyższy brak" doręczył wydaną przez siebie w dniu [...] decyzję, pozostałym stronom, tj. ZUS-owi (w dniu 23 sierpnia 2013 r.) oraz C. P. (w dniu 26 sierpnia 2013 r.). 2.5. Pismem z dnia 4 września 2013 r. (wpływ do organu w dniu 5 września 2013 r.) ZUS wniósł kolejne odwołanie od decyzji NUS z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wpisów zastawów dokonanych w dniach 22 czerwca 2004 r. i 13 października 2004 r. 2.6. DIS w wyniku merytorycznego rozpoznania odwołania, zaskarżoną obecnie do Sądu, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję NUS z dnia [...]. Tę decyzję doręczono wszystkim stronom tego postępowania (ZUS-owi, Bankowi i C. P.). 3. Skargę na decyzję DIS wniósł ZUS, który zarzucił naruszenie: a) art. 27 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1442 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) w związku z art. 41 o.p. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że zastawem skarbowym, o którym mowa w tych przepisach nie może być obciążona rzecz, której własność została przeniesiona pod warunkiem zawieszającym, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, aby na dzień wpisu zastawu ziścił się ten warunek, a ponadto gdy warunek ten jest nieważny jako sprzeczny z ustawą; b) art. 42a § 1 i 2 o.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy zastaw skarbowy został ustanowiony na rzeczy, która w dniu jego ustanowienia była własnością zobowiązanego, a warunek zawieszający, powodujący przejście własności rzeczy na osobę trzecią nie ziścił się przed ustanowieniem zastawu, a ponadto był sprzeczny z ustawą; c) art. 122, 187, 191 w związku z art. 235 o.p. poprzez nie podjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału, w szczególności brak wyjaśnienia, czy decyzja ZUS określająca wysokość należności z tytułu składek nie stanowiła podstawy do wszczęcia egzekucji tych należności, lecz została wydana w celu ustanowienia zastawu skarbowego na majątku dłużnika. Na tej podstawie ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę DIS wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty o charakterze merytorycznym. W piśmie z dnia 12 marca 2014 r. Bank, jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5. Skarga okazała się o tyle skuteczna, że doprowadziła do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z przestrzeni prawnej. W tym zakresie, Sąd bowiem miał na uwadze, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Koresponduje z tym regulacja art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), według którego, jeśli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to sąd uchyla zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) albo stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach – w tym w art. 247 o.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną, z przyczyn w niej nie wskazanych oraz stwierdził jej nieważność, zamiast postulowanego wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, Lex nr 183144, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951). 6. Przechodząc do argumentacji bezpośrednio uzasadniającej stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 223 § 2 o.p. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. 6.1. W niniejszej sprawie organ i strona skarżąca (także Bank – uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego) nie wyciągnęli należytych wniosków z faktu, że wydana w pierwszej instancji decyzja NUS z dnia [...] pierwotnie została doręczona tylko Bankowi (inicjującemu postępowanie w sprawie wykreślenia wpisów zastawów skarbowych) w dniu 17 kwietnia 2013 r. - który był wówczas jedyną stroną toczącego się postępowania w tej sprawie. Natomiast ZUS oraz C. P. nie brali udziału w tym postępowaniu jako strona. Nie została im również doręczona decyzja. Dopiero w terminie późniejszym organ pierwszej instancji uznał ZUS oraz C. P za strony toczącego się przed nim postępowania i doręczył im własną decyzję, której odbiór Bank potwierdził w dniu 23 sierpnia 2013 r. a C. P w dniu 26 sierpnia 2013 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego utrwalił się pogląd, że osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, ale w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Strona może wnieść odwołanie od wydanej decyzji do momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, a więc do czasu rozpoznania odwołania wniesionego przez inną stronę, a gdy odwołania nie wniesiono - przed upływem 14 dni. W sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, stronie tej przysługiwać będzie tylko wniosek o wznowienie postępowania, nie zaś odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, Lex nr 47299; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1758/97, Lex nr 47876; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., II OSK 1209/05, Lex nr 289245; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., II SA/Ol 30/11, Lex nr 795687, oraz A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2014, teza 6; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 573; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 194; A. Kabat (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2011, s. 881; J. Brolik, Komentarz do art. 223 ustawy – Ordynacja podatkowa, Lex/el., 2013, teza 1). 6.2. Jeżeli zatem Bankowi doręczono decyzję NUS w dniu 17 kwietnia 2013 r., to od tego momentu zaczął biec termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 1 maja 2013 r. Po tym terminie decyzja stała się ostateczna. Nie można zatem w tej sytuacji uznać, że doręczenie w dniu 23 sierpnia 2013 r. decyzji pierwszoinstancyjnej ZUS-owi, który nie brał udziału w postępowaniu, chociaż powinien być uznany także za stronę toczącego się postępowania, otwiera mu na nowo termin do wniesienia odwołania. Decyzja ostateczna może być bowiem wzruszona tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że Ordynacja podatkowa zawiera przepisy, które mają służyć naprawianiu błędów popełnionych przez organ prowadzący postępowanie. Stronie, która nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 o.p. wniosek o wznowienie postępowania. ZUS nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, lecz wniósł odwołanie. Biorąc pod uwagę sytuację prawną w sprawie, należy stwierdzić, że wniesione przez niego odwołanie było wniesione po terminie, co uzasadniało stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 1126/09, Lex nr 594908; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012r, II SA/Wr 874/11, Lex nr 1380053). Tymczasem DIS rozpatrzył odwołanie wniesione z uchybieniem terminu i w dniu [...] wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję NUS z dnia [...]. W tej sytuacji rozstrzygnięcie DIS stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p., a to regulacji: art. 220 § 1 w związku z art. 223 § 2 pkt 1 oraz art. 128 o.p. Niedopuszczalna jest bowiem weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 128 o.p. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, Lex nr 35138 ). 6.3. Oceny zaistniałej sytuacji prawnej nie może zmienić fakt, że NUS niejako zamierzając naprawić błąd w postaci niezawiadomienia ZUS-u i C. P o toczącym się postępowaniu i niedoręczenia im decyzji, uczynił to w terminie późniejszym i doręczył decyzję ZUS-owi w dniu 23 sierpnia 2013 r. (C. P w dniu 26 sierpnia 2013 r.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., II OSK 355/09 (Lex nr 592071) w sytuacji w której strona została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, a po upływie tego terminu, jak już wyżej wskazano, strona pominięta w postępowaniu może bronić się przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, natomiast "niemożliwym jest już, tak jak uznał to Sąd pierwszej instancji, doręczenie takiej stronie decyzji celem umożliwienia jej wniesienia odwołania. W takiej sytuacji nie ma procesowej możliwości uruchomienia postępowania odwoławczego, bowiem wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a od decyzji ostatecznych nie przysługuje odwołanie." Sąd orzekający przychyla się do tego stanowiska, które ma już ugruntowaną pozycję w orzecznictwie (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Wr 959/11, Lex nr 1106032; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Łd 132/10, Lex nr 650936, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2010 r., II SA/Gl 656/09, Lex nr 554125). 7. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności, określone w art. 247 § 1 pkt 3 o.p., co też uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, było więc bezprzedmiotowe. 7.1. DIS po otrzymaniu akt sprawy będzie związany poglądem prawnym wyrażonym przez sąd w uzasadnieniu wyroku i w sposób prawidłowy (por. pkt 6.2.) ustosunkuje się do wniesionego przez ZUS, pismem z dnia 4 września 2013 r., odwołania. 7.2. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności unieważnionej decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a. 7.3. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis ten mówi o "uwzględnieniu skargi", przez co rozumie się także unieważnienie zaskarżonego aktu, w miejsce postulowanego w skardze uchylenia (por. art. 145 p.p.s.a.). Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący tylko wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), jako że wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa strona skarżąca nie uiściła. Nie uwzględniono natomiast wniosku Banku o zasądzenie na jego rzecz od ZUS-u "kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych" (obok wniosku o oddalenie skargi), ponieważ nie ma dla takiego rozstrzygnięcia podstawy prawnej. Wnioskodawca takiej nie powołał, a Sąd wskazuje, że stosownie do art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje od organu tylko skarżącemu, tj. podmiotowi który wniósł skargę (por. art. 32 p.p.s.a.). Nie jest więc możliwe zasądzanie kosztów postępowania od którejkolwiek ze stron uczestnikowi postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 203 i 204 p.p.s.a.) i która obowiązuje w postępowaniu cywilnym (art. 98 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego – t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 101 ze zm.) – por. M. Niezgódka-Medek (w:) Komentarz do art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 1, LEX 2013.