I SA/Gl 1571/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie WSA Agata Ćwik – Bury, Bożena Pindel (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach ‒ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") w związku z art. 17 § 1b i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna") – po rozpoznaniu zażalenia B. L. (dalej: "zobowiązana" lub "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...]r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 25 czerwca 2019 r. (doprecyzowanego pismem z 29 lipca 2019 r.) w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] r., nr [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Organ egzekucyjny (Naczelnik Urzędu Skarbowego w R.) prowadził wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne na podstawie własnego tytułu wykonawczego z [...] r. obejmującego zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za marzec 2014 r. W jego toku, na podstawie zawiadomienia z [...] r., zajęto wynagrodzenie za pracę zobowiązanej w A Spółce z o.o. w K., a zawiadomieniem z [...] r. zajęto nadpłatę w podatku dochodowym od osób fizycznych w kwocie [...] zł. Zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanej w dniu [...] r. Z kolei zawiadomieniami z [...] r. skorygowano wysokość zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz uchylono zajęcie nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych, o czym każdorazowo poinformowano ustanowionego w dniu 14 czerwca 2019 r. w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnika zobowiązanej (Edwarda Dulińskiego). Pismem z 25 czerwca 2019 r. pełnomocnik zobowiązanej skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej za pośrednictwem organu egzekucyjnego skargę na wszystkie dokonane czynności egzekucyjne wykonane na podstawie ww. tytułu wykonawczego, celem wstrzymania czynności egzekucyjnych i uchylenia wszelkich aktów z nimi związanych. W skardze podnosił niedoręczenie pełnomocnikowi zobowiązanej zawiadomień o zajęciu wynagrodzenia za pracę i innej wierzytelności pieniężnej, oraz postanowienia w sprawie zaliczenia zwrotu podatku. Wskazał też, że w tytule wykonawczym w części E pkt 4, jako podstawę prawną powołano decyzję z dnia [...] r., jednakże posługując się datą [...]r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z [...] r. wezwał pełnomocnika strony na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. o sprecyzowanie złożonego 25 czerwca 2019 r. żądania poprzez wskazanie, czy pismo stanowi wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a., czy też stanowi skargę na czynności egzekucyjne, składaną w trybie art. 54 tej ustawy, bądź wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej. Pismem z 29 lipca 2019 r. pełnomocnik zobowiązanej zażądał rozpoznania sprawy na podstawie art. 23 ustawy egzekucyjnej w kontekście art. 59 § 1 pkt 3 tej ustawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ‒ właściwy w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. ‒ postanowieniem z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku pełnomocnika z 25 czerwca 2019 r. (doprecyzowanego pismem z 29 lipca 2019 r.) w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. nie można zastosować przewidzianej w nim instytucji, tj. wstrzymania z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ - na wniosek zobowiązanego. Powołał także art. 61a K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Jednocześnie poinformował pełnomocnika strony pismem z [...] r., w trybie art. 66 K.p.a., o konieczności wniesienia odrębnego podania o umorzenie postępowania egzekucyjnego do właściwego organu egzekucyjnego. W zażaleniu pełnomocnik zobowiązanej wnosząc o uchylenie postanowienia i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego podniósł, że niezrozumiałe są działania organu, bowiem w jednej przesyłce otrzymał zarówno informację (zawiadomienie z [...]r.), że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozpozna wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej, a jednocześnie drugi dokument - wydane już postanowienie z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Dodał, że roszczenie z tytułu podatku VAT za marzec 2014 r. nie ma podstawy prawnej, gdyż w obrocie prawnym nie ma stosownej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako organ II instancji, utrzymał w mocy postanowienie z [...] r. Wyjaśnił, że z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zagadnienie wstrzymania postępowania egzekucyjnego unormowane zostało w art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej stanowiącym, iż organ nadzoru może zastosować tę instytucję na określony czas, ale wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że w sprawie wnioskowanego przez pełnomocnika zobowiązanej wstrzymania postępowania egzekucyjnego, nie mogło być prowadzone postępowanie administracyjne (powołano wyroki WSA: w Rzeszowie z 12.01.2017 r., I SA/Rz 907/16 oraz w Warszawie z 18.05. i 27.06.2017 r., V SA/Wa 1056/16 i 2395/16). Dalej wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola prawidłowości postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] r. nie nasunęła, w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej, zastrzeżeń wymagających wstrzymania tego postępowania egzekucyjnego z urzędu. Wniesienie przez pełnomocnika żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego wykluczyło możliwość prowadzenia postępowania w sprawie, co oznaczało niemożność jego wszczęcia, o czym mowa w art. 61a K.p.a. Dodatkowo wyjaśnił, że zawiadomieniem z [...] r. informował jedynie, że z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a., strona winna zwrócić się do organu właściwego do jego rozpoznania, to jest do Naczelnika Urzędu Skarbowego, natomiast wniosek (skarga) w części dotyczącej podania o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zostanie rozpoznany przez organ nadzoru. W skardze pełnomocnik zobowiązanej (doradca podatkowy) domagał się uchylenia w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] r., a co za tym idzie przyznania racji skarżącej w kwestii wszczęcia i prowadzenia egzekucji skarbowej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]r., które jej zdaniem nie ma podstawy prawnej. Takie postępowanie preferowane przez organ egzekucyjny jest dotknięte szczególną wadą i to w obrębie zasad materialno-prawnych. Wniósł także o zasądzenia wszystkich kosztów prawem przypisanych w tym także za zastępstwo procesowe. Wyjaśnił, że w wyniku decyzji wydanej przez organ II instancji zobowiązana otrzymała zwrot nadpłaconego podatku VAT w wysokości [...] zł w dniu 29 kwietnia 2019, czyli po upływie pięciu lat od zdarzenia związanego z rozliczeniem się z podatkiem VAT za marzec 2014 r. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne powinno być natychmiast wstrzymane i umorzone. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie, którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku zobowiązanej w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec niej przez organ egzekucyjny. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącego związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru - stanowiące rozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z 25 czerwca 2019 r. (ostatecznie sprecyzowanego w piśmie z 29 lipca 2019 r.). Zgodnie z treścią art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a K.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące zasadności zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w celu jego uzupełnienia, nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik zobowiązanej złożył skargi na dokonane czynności egzekucyjne, domagał się także ich wstrzymania. Organ wezwał pełnomocnika o sprecyzowanie, czy jego pismo z 25 czerwca 2019 r. stanowi wniosek: - o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a., czy też - skargę na czynności egzekucyjne (art. 54 ustawy egzekucyjnej), bądź - wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego złożony na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 29 lipca 2019 r. zażądał rozpoznania sprawy na podstawie art. 23 ustawy egzekucyjnej w kontekście art. 59 § 1 pkt 3 tej ustawy. Wobec tak jednoznacznej odpowiedzi pełnomocnika organ rozpoznał sprawę na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. Natomiast w skardze pełnomocnik skarżącej (będący doradcą podatkowym) w zasadzie nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów wyjaśniając, że podatek za marzec 2014 r. został zobowiązanej zwrócony po 5-letnim okresie postępowania kontrolnego i podatkowego, zatem nie posiada ona jakiekolwiek zobowiązania z tytułu podatku od towarów i usług za ten okres. W ocenie Sądu, zasadnie organ podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2010 r., II FSK 472/10 zauważył, że z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, iż wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 1274/17 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. W ocenie NSA, w sytuacji gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (tak też np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16) Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. Podkreślić należy, że organ w piśmie z [...] wezwał pełnomocnika o sprecyzowanie wniosku z złożonego 25 czerwca 2019 r. Wskazał przy tym pełnomocnikowi (doradcy podatkowemu) przepisy ustawy egzekucyjnej, na podstawie których może formułować stosowane wnioski. W konsekwencji zasadnie – zdaniem Sądu – organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Z tych też względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.