I SA/Gl 1619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 8 października 2015 r. nr X/217/2015 w przedmiocie wprowadzenia oraz określenia wysokości stawek opłaty targowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 25 września 2019 r. w części, w jakiej dopuszcza ona możliwość ustalenia dziennej stawki opłaty targowej powyżej ustawowej kwoty maksymalnej; 2) stwierdza nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 25 września 2019 r. w części, w jakiej dopuszcza on możliwość ustalenia dziennej stawki opłaty targowej powyżej ustawowej kwoty maksymalnej; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Rady Miasta Gliwice na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 października 2015 r. Rada Miasta Gliwice (dalej również jako: "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. - Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt 1 lit. a) i pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. - Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.; dalej: "u.p.o.l."), podjęła uchwałę nr X/217/2015 w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 21 października 2015 r., poz. 5246; dalej zamiennie: "zaskarżona uchwała"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. W § 2 ust. 1 tej uchwały przewidziano określenie wysokości stawek dziennych opłaty targowej zgodnie z Załącznikiem nr 1 do uchwały. W jej § 2 ust. 2 przesądzono z kolei, że – w sposób opisany we wspomnianym Załączniku – nastąpi obniżenie w miesiącu styczniu wysokości stawek dziennych opłaty targowej pobieranej na targowiskach za wyjątkiem Giełdy Samochodowej. W samym Załączniku do uchwały wskazano natomiast stawki opłaty targowej, przy czym w § 1 ust. 1 lit. a) i lit. b), ust. 2 lit. a) i b) oraz § 2 ust. 1 lit. a) i lit. e) wprowadzono rozróżnienie "do określonej zajmowanej powierzchni" i "za każdy następny m2 dodatkowo zajmowanej powierzchni", nie zaznaczając, że tak obliczona kwota nie może przekroczyć maksymalnej stawki wynikającej z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. Takiego zastrzeżenia zabrakło również w uchwałach zmieniających powyższą uchwałę, a mianowicie w uchwale: 1) z dnia 19 maja 2016 r., nr XVI/380/2016 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 30 maja 2016 r., poz. 2908), która weszła w życie z dniem 14 czerwca 2016 r., 2) z dnia 16 czerwca 2016 r., nr XVII/432/2016 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 23 czerwca 2016 r., poz. 3436), która weszła w życie z dniem 8 lipca 2016 r., oraz 3) z dnia 22 marca 2018 r., nr XXXVI/785/2018 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2018 r., poz. 2090), która weszła w życie z dniem 18 kwietnia 2018 r. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. skarżący J.G., zastępowany przez adwokata M.P., sformułował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady Miasta Gliwice z dnia 8 października 2015 r., nr X/217/2015. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest sprzedawcą na targowisku zlokalizowanym w Gliwicach przy ul. [...], gdzie prowadzi sprzedaż środków czystości z samochodu dostawczego. Dalej zaakcentował, że kwestionowana uchwała narusza art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i art. 2 w związku z art. 217 i w związku z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przyjęcie takiego sposobu obliczenia dziennej stawki opłaty targowej, który może prowadzić do przekroczenia jej maksymalnej wartości określonej w u.p.o.l. Rozwijając ten wątek, wskazał, że w tej materii uchwała powinna zawierać uregulowania gwarantujące niemożność przekroczenia tej maksymalnej wartości, a ich brak skutkuje koniecznością uznania jej sprzeczności z ustawą. Na poparcie słuszności swego stanowiska powołał: 1) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 320/18, 2) uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2015 r., nr 13/2015 (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 17 lutego 2015 r., poz. 609) oraz 3) uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2016 r., nr 2643/16 (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 28 czerwca 2016 r., poz. 2686). Wezwanie to złożono w organie w dniu 5 sierpnia 2019 r. Przy piśmie z dnia 16 września 2019 r., doręczonym w dniu 27 września 2019 r., organ przekazał pełnomocnikowi skarżącego swą uchwałę z dnia 5 września 2019 r., nr VIII/147/2019 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 11 września 2019 r., poz. 6258). W § 1 tej uchwały zmieniającej postanowiono, że w § 2 po ust. 1 uchwały z dnia 8 października 2015 r., nr X/217/2015 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: "Stawki dzienne opłaty targowej określone w ust. 1 nie mogą przekroczyć kwoty maksymalnej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych." Ta uchwała zmieniająca weszła w życie z dniem 26 września 2019 r. W skardze datowanej na 23 października 2019 r., a wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 24 października 2019 r., adwokat M.P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gliwice z dnia 8 października 2015 r., nr X/217/2015 w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaznaczyła, że skargę tę wnosi w imieniu J.G., J.K. oraz Z.B. Powtórzyła przy tym zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i argumentację powołaną na ich poparcie. W tym aspekcie dodatkowo zaakcentowała, że sygnalizowane uchybienie w postaci braku regulacji jednoznacznie przesądzającej o niemożności ustalenia dziennej stawki opłaty targowej ponad ustawową kwotę maksymalną nie zostało usunięte nawet w uchwale z dnia 5 września 2019 r., nr VIII/147/2019 (ostatniej uchwale zmieniającej), ponieważ unormowanie takie powinno zawierać wskazanie konkretnej kwoty, a nie tylko: odwołanie do treści przepisów u.p.o.l. Podkreśliła też, że przyjęta przez organ redakcja przepisu narusza konstytucyjne zasady ustawowej określoności regulacji podatkowych i poprawnej legislacji. Na koniec poczyniła wywód mający wskazywać na posiadanie przez skarżących interesu zarówno prawnego, jak i faktycznego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi z dnia 6 listopada 2019 r. organ, zastępowany przez radcę prawnego R.W., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżący nie wylegitymowali się posiadaniem wspomnianego interesu prawnego ani nie wykazali, by doszło do jego naruszenia. Powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 588/15, wyjaśnił, że interes prawny wywodzi się z prawa materialnego, a na stronie spoczywa powinność wskazania konkretnego przepisu świadczącego o tym, że interes ten w ogóle posiada i że doszło do jego naruszenia. Mając to na względzie, za niewystarczające uznał powoływanie się przez skarżących na fakt prowadzenia przez nich działalności handlowej na targowisku położonym w Gliwicach przy ul. [...] i wskazał, że okoliczność ta świadczy co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego. Ponadto zaznaczył, że kwota dziennej stawki opłaty targowej należnej od skarżących nigdy nie przekroczyła granicznej kwoty maksymalnej, a zatem istnienie w treści zaskarżonej uchwały przepisu sprzecznego (zdaniem skarżących) z regulacją ustawową nie miało żadnego wpływu na sytuację skarżących i mogłoby być jedynie naruszeniem potencjalnym. Tymczasem, jak podał, naruszenie interesu prawnego musi być aktualne (nie ewentualne czy przyszłe) i musi ograniczać sytuację prawną podmiotu, uszczuplać jego uprawnienie, a więc negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny wynikający z normy materialnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). Sama skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma z kolei charakteru actio popularis, a to oznacza, że do zweryfikowania legalności aktu, na który została ona wniesiona, nie jest wystarczające wskazanie jego sprzeczności z prawem, lecz wykazanie związku, jaki sprzeczność ta ma na sytuację materialnoprawną skarżącego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Niezależnie od powyższego organ nie zgodził się z twierdzeniem, by zaskarżona uchwała naruszała regulację u.p.o.l. w sposób przedstawiony w skardze. Zwrócił przy tym uwagę, że uchwałę tę zmieniono uchwałą z dnia 5 września 2019 r., nr VIII/147/2019, a redakcja dodanego przepisu § 1a w sposób dopuszczalny i wystarczający zabezpiecza przed ewentualnością ustalenia dziennej stawki opłaty targowej powyżej maksymalnej kwoty ustawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 278/19). Zarazem do osiągnięcia tego celu nie jest konieczne określenie konkretnej wartości, a wzgląd na to, że maksymalna kwota ustawowa podlega corocznej aktualizacji i jest ogłaszana przez ministra właściwego do spraw finansów w drodze obwieszczenia sprawia, że takie rozwiązanie jest bardziej elastyczne. W piśmie z dnia 18 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących wyraził przekonanie, że nie sposób odmówić skarżącym posiadania interesu prawnego, a na poparcie słuszności tego poglądu odwołał się do literatury przedmiotu, wskazując, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003 r., Nr 10). Dalej raz jeszcze podkreślił, że zasygnalizowane przezeń naruszenie prawa nie zostało usunięte wskutek podjęcia ostatniej uchwały zmieniającej i dodanie do uchwały zaskarżonej wspomnianego przepisu § 1, gdyż nastąpiłoby to tylko i wyłącznie poprzez wskazanie konkretnej kwoty maksymalnej stawki dziennej opłaty targowej (a nie: samo odwołanie się do brzmienia przepisu u.p.o.l.). W dniu 4 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J.K. i skargę Z.B. wobec braku poprzedzenia ich wezwaniem organu do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 30 września 2020 r. strony podtrzymały swe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga J.G. jest częściowo zasadna. Skarga ta dotyczy uchwały Rady Miasta Gliwice z dnia 8 października 2015 r., nr X/217/2015 w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 21 października 2015 r., poz. 5246), a przedmiotem zaistniałego w sprawie sporu jest zarówno legalność tego aktu, jak i dopuszczalność jego zaskarżenia przez skarżącego. W przekonaniu skarżącego uchwała ta narusza jego interes prawny i pozostaje w sprzeczności z ustawowym wymogiem określenia wysokości dziennej stawki opłaty targowej w sposób uniemożliwiający przekroczenie jej maksymalnej wartości. Co więcej, ten jej mankament istnieje nadal, gdyż – pomimo wezwania z dnia 2 sierpnia 2019 r. (wezwania poprzedzającego wniesienie skargi) – nie został przez organ usunięty uchwałą z dnia 5 września 2019 r., nr VIII/147/2019 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 11 września 2019 r., poz. 6258). Ta ostatnia uchwała zmieniająca dodała bowiem do uchwały zaskarżonej przepis § 1a, który nie wskazuje konkretnych kwot, lecz jedynie zawiera odesłanie w tym względzie do u.p.o.l., co – zdaniem skarżącego – jest niewystarczające. Organ z kolei stoi na stanowisku, że w analizowanym przypadku skarżący nie wykazał, by posiadał interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, ani by doszło do naruszenia tego interesu. Odnośnie meritum podkreśla z kolei, że wspomnianą (ostatnią) uchwałą zmieniającą uchwała zaskarżona została zmodyfikowana w sposób w pełni gwarantujący brak możliwości określenia dziennej stawki opłaty targowej ponad ustawową wartość maksymalną, a zaistnienie takiej niepożądanej ewentualności wcześniej było mało prawdopodobne i względem skarżącego nigdy nie zaistniało. Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów niniejszego orzeczenia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zagadnienia dopuszczalności wniesienia rozpoznawanej skargi. Mając bowiem na uwadze to, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dostrzec trzeba, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę taką może wnieść każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Stwierdzenie takiego naruszenia warunkuje z kolei możność merytorycznego rozpatrzenia skargi, gdyż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), następnie powoływanej jako: p.p.s.a., jego brak skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. Niewątpliwie zatem kwestia naruszenia posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia ma znaczenie kluczowe, a negatywny wynik weryfikacji w tym zakresie uniemożliwia nadanie skardze prawidłowego biegu niezależnie od tego, czy skarga ta jest zasadna, czy też nie. Warto w tym miejscu odnotować spostrzeżenie formułowane w doktrynie [zob. S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), "Ustawa o samorządzie gminnym" (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), "Ustawy samorządowe. Komentarz", Warszawa 2018], zgodnie z którym przyjmowane przez naukę prawa i orzecznictwo sądowe pojęcie interesu prawnego nawiązuje zawsze do istnienia konkretnej normy prawnej, na której interes ten może być oparty i z której może być on wywiedziony, przy czym co do zasady ma to być norma materialnoprawna. Dostrzeżenia również wymaga, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym także ugruntowany jest pogląd, iż interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/17). Nie chodzi więc o jakikolwiek interes lub uprawnienie, lecz tylko o taki, który wiąże się z normą prawa materialnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 742/07). Zarazem związek ten musi być aktualny (a nie: przyszły) i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/11 czy z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1157/08). Co równie istotne, to właśnie na tej osobie (jako skarżącym) ciąży powinność wykazania, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/18). W rezultacie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia można stwierdzić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 216/19). Stwierdzenie naruszenia posiadanego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi więc konsekwencję wykazania, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych tej należności. Akt ten wydano na podstawie m. in. art. 15 ust. 1 u.p.o.l., który stanowi, że rada gminy może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b (niemającym zastosowania w niniejszej sprawie). Stosownie natomiast do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej w tej ustawie dziennej kwoty maksymalnej. Jak wynika z powyższego dokonywanie sprzedaży na targowiskach determinuje powstanie obowiązku w przedmiocie opłaty targowej, o ile ta, na terenie danej gminy, została wprowadzona. Powinność zapłaty tej należności spoczywa zatem na każdej osobie fizycznej, osobie prawnej oraz jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która sprzedaży tej na takim targowisku dokonuje. Tymczasem tak właśnie jest w rozpatrywanym przypadku, gdyż skarżący sprzedaży takiej dokonuje na targowisku zlokalizowanym w Gliwicach przy ul. [...], gdzie prowadzi sprzedaż środków czystości z samochodu dostawczego. Skarżący niewątpliwie podlega więc reżimowi zaskarżonej uchwały, ponieważ to na jej podstawie jest obowiązany do zapłaty opłaty targowej w określonej, wynikającej z niej wysokości. Jeżeli kwota ta może przewyższać wskazaną w ustawie wartość maksymalną, to taka regulacja godzi w interes prawny skarżącego, gdyż nakłada na niego obowiązek niedopuszczalny. Skarżący ma zatem interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, a podniesiony przez niego zarzut sprzeczności tej uchwały z u.p.o.l. dowodzi naruszenia tego interesu. Wbrew argumentacji przedstawionej przez organ, bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje to, czy kwota dziennej stawki opłaty targowej od skarżącego kiedykolwiek w rzeczywistości przekroczyła graniczną kwotę maksymalną. Jako istotny należy natomiast ocenić fakt, że możliwość taka teoretycznie istniała i – w przypadku braku wprowadzenia niezbędnej w tym zakresie regulacji – zachodzi nadal. Stanowisko to nie kłóci się zresztą z wymogiem posiadania przez interes prawny skarżącego przymiotu konkretności i aktualności. Te cechy należy bowiem odnieść do relacji, jaka zachodzi pomiędzy kwestionowaną normą prawa materialnego (w tym przypadku: normami zaskarżonej uchwały), a sytuacją materialnoprawną skarżącego, czyli jego prawami i obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Nie jest ona więc uzależniona od tego, czy kiedykolwiek w praktyce zaistniała już taka sytuacja, by skarżący musiał uiścić należność w nieprawidłowej, jego zdaniem, wysokości. Wpływ na jego sytuację materialnoprawną takiej normy jest bowiem niewątpliwy przez cały czas jej obowiązywania. Niezależnie zatem od zaistniałych już okoliczności faktycznych kształtuje ona jego prawa i obowiązki, a w rezultacie dotyczy jego interesu prawnego (uprawnienia) i może go naruszać. Konkludując tę część rozważań, stwierdzić trzeba, że skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, jak również naruszenie tego interesu. Oczywiście mowa tu o naruszeniu hipotetycznym, które warunkuje samą dopuszczalność wniesienia skargi i jednocześnie nie przesądza jeszcze o zasadności sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż ta kwestia podlega badaniu dopiero przy merytorycznym rozpatrzeniu skargi, a zatem weryfikacji jej zasadności. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przypomnienia wymaga, że weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., w jej § 2 ust. 1 przewidziano określenie wysokości stawek dziennych opłaty targowej zgodnie z Załącznikiem nr 1 do uchwały, a w samym Załączniku wskazano stawki opłaty targowej, przy czym w § 1 ust. 1 lit. a) i lit. b), ust. 2 lit. a) i b) oraz § 2 ust. 1 lit. a) i lit. e) wprowadzono rozróżnienie "do określonej zajmowanej powierzchni" i "za każdy następny m2 dodatkowo zajmowanej powierzchni", nie zaznaczając, że tak obliczona kwota nie może przekroczyć maksymalnej stawki wynikającej z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. Takiego zastrzeżenia zabrakło również w kolejnych uchwałach zmieniających powyższą uchwałę. Dopiero w § 1 uchwały z dnia 5 września 2019 r., nr VIII/147/2019 w sprawie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 11 września 2019 r., poz. 6258) postanowiono, że w § 2 po ust. 1 uchwały zaskarżonej dodaje się ust. 1a w brzmieniu: "Stawki dzienne opłaty targowej określone w ust. 1 nie mogą przekroczyć kwoty maksymalnej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych." Ta uchwała zmieniająca weszła w życie z dniem 26 września 2019 r. Z powyższego wynika zatem, że od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 25 września 2019 r. w zaskarżonej uchwale w ogóle nie znajdowało się zastrzeżenie o braku możności ustalenia stawki dziennej opłaty targowej ponad przewidzianą w u.p.o.l. kwotę maksymalną, a po tej dacie, to jest od dnia 26 września 2019 r., obowiązuje przytoczona regulacja ust. 1a, przy czym – zdaniem organu – unormowanie to jest wystarczające, a skarżąca stoi na stanowisku przeciwnym. Elementem spornym są zatem dwa zagadnienia. Pierwsze z nich sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.o.l. powinna zawierać zastrzeżenie uniemożliwiające ustalenie na jej podstawie dziennej stawki opłaty targowej ponad kwotę maksymalną wynikającą z art. 19 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Drugie wymusza natomiast konieczność odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy powinność taka istnieje, jej spełnienie następuje tylko w razie kwotowego określenia wartości maksymalnej, czy też wystarczające jest samo odesłanie do brzmienia art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., w którym kwota ta jest określona. Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii, przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej w tym przepisie maksymalnej wartości dziennej. W doktrynie podkreśla się, że podjęcie uchwały w tym przedmiocie jest niejako naturalną koniecznością uprzedniego skorzystania z wynikającej z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. możliwości wprowadzenia opłaty targowej na terenie danej gminy. Zarazem akcentuje się, że bez takiej uchwały nie jest możliwe pobieranie opłaty targowej, gdyż to właśnie z niej (a nie z ustawy) wynikają konkretne stawki tej należności [zob. R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl (w:) R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl, "Podatki i opłaty lokalne. Komentarz", Warszawa 2020, art. 19]. Uchwała taka jest więc samoistnym źródłem obowiązku zapłaty opłaty targowej w określonej wysokości i już chociażby z tego powodu powinna ona stanowić zupełną i kompleksową regulację tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 278/19). Oznacza to, że przyjęty w niej sposób obliczenia stawki opłaty targowej powinien przewidywać brak możliwości uzyskania takiego wyniku, który przewyższałby wynikające z ustawy wartości maksymalne. W uchwale musi to być uregulowane wprost. Takiego zastrzeżenia nie można domniemywać. W konsekwencji nie jest również dopuszczalne założenie, że obiektywny brak możliwości uzyskania stawki przewyższającej stawkę ustawową gwarantuje – w sposób wystarczający – sama ustawa. W uchwale zaskarżonej, jak już wcześniej wspomniano, regulacji takiej pierwotnie nie wprowadzono. Przy tym o ile stawka opłaty "do określonej zajmowanej powierzchni" została określona w sposób sztywny, o tyle jej wysokość "za każdy następny m2 dodatkowo zajmowanej powierzchni" nakazano obliczać jako iloczyn tej dodatkowej powierzchni i określonej wartości i nie zastrzeżono przy tym, że wynik ten nie może przekroczyć wynikającej z ustawy kwoty maksymalnej. Przyjęty wzór obliczenia wysokości opłaty istotnie nie stanowił zatem dostatecznej gwarancji uzyskania dopuszczalnego rezultatu. Nie oznacza to jednak, by w całości pozostawał on w sprzeczności z u.p.o.l. lub – ujmując to inaczej – by w całości nie realizował nakazanego przez ustawę sposobu uregulowania wysokości opłaty. Dostrzec bowiem trzeba, że w zakresie, w jakim przepis ten prowadzi do uzyskania wyniku nieprzekraczającego ustawowej kwoty maksymalnej, koresponduje on z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i na pewno tej normy ustawowej nie narusza. Naruszenie takie w sposób niewątpliwy powstaje natomiast wówczas, gdy przekroczenie to nastąpi. W tym zakresie sprzeczność zaskarżonej uchwały z ustawą z pewnością zachodzi, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej pierwszej, ale tylko w tej części. Skład orzekający w niniejszej sprawie zarazem nie podziela zapatrywania, w myśl którego konsekwencją takiego uchybienia powinno być stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Podkreślić bowiem trzeba, że rozciągnięcie skutków wadliwości części normy na tę jej część, która niewątpliwie wadą nieważności nie jest obarczona byłoby zbyt daleko idące. Trudno bowiem zgodzić się z poglądem, by dane uregulowanie było nieważne w całości z uwagi na wadliwość jego części. Stanowisko to tym bardziej wydaje się nieuprawnione w przypadku, gdy stwierdzenie nieważności pozostałej części tego unormowania miałoby nastąpić z uwagi na wadliwość, którą ta pozostała część nie tylko w ogóle nie jest obarczona, ale nawet z wadliwością tą pozostaje w sprzeczności, gdyż koresponduje (w sposób zupełny) z normą ustawową. Kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały należy zatem ocenić jako sprzeczne z ustawą jedynie w tym zakresie, w jakim sprzeczność ta zachodzi. Zarazem nie jest dopuszczalne podjęcie takiej kwalifikacji względem tej ich części, w której z tą ustawą są one zgodne. Wniosek przeciwny skarżący popiera odwołaniem się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 320/18, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 278/19. Nie dostrzega jednak odmienności, jakie zachodzą pomiędzy tamtą sprawą a sprawą niniejszą. Odnotowania bowiem wymaga, że w tamtym przypadku stwierdzono wprawdzie nieważność tych przepisów uchwały (punktów 1-4 i 6-7 Załącznika nr 1 do uchwały), w których nie wprowadzono zastrzeżenia o niemożności określenia stawki opłaty targowej ponad maksymalną kwotę ustawową. Stanowiło to jednak następstwo spostrzeżenia, że inny przepis Załącznika do tej uchwały (punkt 5) takie zastrzeżenie zawiera. Zdaniem Sądu orzekającego w tamtej sprawie taka konstrukcja przepisów uchwały sugeruje, że w odniesieniu do przypadków określonych w punktach 1-4 i 6-7 nie obowiązuje ograniczenie kwoty opłaty, ponieważ zostało ono przewidziane tylko względem przypadku z punktu 5. Wniosku takiego nie sposób jednak wyciągnąć w sprawie niniejszej, gdzie taka niekonsekwencja uchwałodawcy wszak nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało nieważność zarówno zaskarżonej uchwały, jak i Załącznika nr 1 do tej uchwały w brzmieniu, w jakim obowiązywały one od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 25 września 2019 r. i w części, w jakiej dopuszczały one możliwość ustalenia dziennej stawki opłaty targowej powyżej ustawowej kwoty maksymalnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej części i w tym zakresie uchwała ta (i jej załącznik) naruszały art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i pozostawały w sprzeczności z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. W pozostałej części, w tym okresie, normy wynikające z tej uchwały (i z jej załącznika) trzeba było jednak ocenić jako zgodne z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., co skutkować musiało oddaleniem skargi w tym zakresie. Jako niezasadną należało ocenić skargę także w tej części, w jakiej kwestionuje ona zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w stanie prawnym obowiązującym od dnia 26 września 2019 r., czyli po dodaniu do niej (po § 2 ust. 1) ust. 1a w brzmieniu: "Stawki dzienne opłaty targowej określone w ust. 1 nie mogą przekroczyć kwoty maksymalnej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych." Istotnie bowiem aprobaty wymaga pogląd, że zastrzeżenie braku możliwości określenia wysokości stawki opłaty powyżej wskazanej w ustawie kwoty maksymalnej nie wymaga wskazania tej kwoty w uchwale, a samo odesłanie do treści ustawy w sposób wystarczający realizuje funkcję gwarancyjną, jest dostatecznie komunikatywne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Bez wątpienia w pełni realizuje ono również powinność uregulowania tej materii w uchwale w sposób zupełny i kompleksowy. Dostrzeżenia przy tym wypada, że takie zapatrywanie w omawianej kwestii przedstawił też Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 278/19, krytycznie odnosząc się do poglądu odmiennego zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w (także przytoczonym już uprzednio) wyroku z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 320/18. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części opisanej w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę tę trzeba było oddalić, co też uczyniono w punkcie 3 sentencji wyroku stosownie do art. 151 p.p.s.a. Z kolei o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a., mając na uwadze to, że żądanie w tym przedmiocie zostało sformułowane w skardze. Zasądzoną kwotę obliczono w oparciu o art. 205 p.p.s.a. Obejmuje ona: 1) wpis od skargi (300 zł) stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.); 2) opłatę skarbową za złożenie wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa (17 zł); 3) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. - Dz. U. Poz. 1800 ze zm.).