I SA/Gl 196/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Beata Machcińska (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi O.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi O. C. (dalej również: "skarżąca") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. z [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu: składek w części finansowanej przez płatnika składek, odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżąca [...] r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się w uzasadnieniu na trudną sytuację finansową i zdrowotną – własną i syna. 2. ZUS, decyzją z [...] r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej również: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia skarżącej należności z tytułu: 1) nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek (oraz odsetek i kosztów upomnienia) na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w łącznej kwocie 38.411,61 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w łącznej kwocie 13.657,75 zł oraz Fundusz Pracy/FGŚ w łącznej kwocie 3.691,97 zł, 2) odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 1.612,33 zł i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 2.019,00 zł, 3) należności (składek, odsetek i kosztów upomnienia) za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w łącznej kwocie 24.433,81 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w łącznej kwocie 13.657,75 zł i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2.628,74 zł. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody, w świetle których ustalił, że: 1) od 1 sierpnia 2015 r. skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą, 2) skarżąca nie pracuje, nie pobiera świadczenia rentowego bądź emerytalnego i nie uzyskuje dochodów z innych źródeł, 3) zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 34-letnim synem, który uzyskuje dochód w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie 700,00 zł miesięcznie, 4) stałe wydatki skarżącej na utrzymanie gospodarstwa domowego wynoszą łącznie 400 zł miesięcznie, 5) skarżąca posiada inne, poza zadłużeniem w ZUS, zobowiązania finansowe, 6) skarżąca nie posiada majątku ruchomego oraz nieruchomego. Uwzględniając całość zgromadzonej dokumentacji ZUS uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 5 u.s.u.s. Dalej, przywołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały także pozostałe podstawy umorzenia zaległości określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej również: "rozporządzenie") ponieważ: 1) nie wystąpiły przesłanki pozwalające uznać, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawi skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) skarżąca nie poniosła żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, 3) pomimo wskazania problemów zdrowotnych skarżącej i jej syna, skarżąca nie udokumentowała w sposób jednoznaczny, że jej stan zdrowia uniemożliwia lub w znaczny sposób ogranicza podjęcie pracy zarobkowej lub uniemożliwia wznowienie działalności gospodarczej i tym samym uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 3. Skarżąca, pismem z 30 września 2016 r., zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek. 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., decyzją z [...]r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej również: "k.p.a.") oraz z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrane w sprawie dokumenty nie przemawiają za zmianą decyzji o odmowie umorzenia. Wskazał, że skarżąca nie udowodniła, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż brak jest szans na poprawę sytuacji finansowej skarżącej, tym bardziej, że z ustaleń własnych ZUS wynika, że skarżąca od [...] r. została zgłoszona do ubezpieczenia jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia. ZUS uznał również, że skarżąca nie udowodniła przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która uniemożliwiałaby uzyskanie dochodu. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ZUS z [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dużym stopniu przyczynił się do istnienia zaległości z tytułu składek. Wyjaśniła, że sprzedała mieszkanie – jedyny majątek aby uregulować zobowiązanie wobec ZUS. Po uzyskaniu informacji od pracownicy ZUS o wysokości zadłużenia wpłaciła dobrowolnie kwotę 50.000,00 zł, uzyskując w następstwie tej wpłaty zaświadczenie o niezaleganiu z tytułu składek. Pozostałą ze sprzedaży mieszkania kwotę przeznaczyła na spłatę innych zobowiązań, będąc w przekonaniu, że zadłużenie wobec ZUS zostało uregulowane w całości. Jednakże okazało się, że wpłacona przez skarżącą kwota 50.000,00 zł została w pierwszej kolejności przeznaczona na spłatę zaległych odsetek i jej zadłużenie z tytułu składek nie wygasło. Skarżąca podkreśliła, że gdyby pracownica ZUS nie wprowadziła jej w błąd, inaczej zadysponowałaby pozyskanymi ze sprzedaży środkami finansowymi - zamiast spłacać inne należności, uregulowałaby zobowiązania wobec ZUS. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu – zeznań świadka R. N. na okoliczność wprowadzenia jej w błąd przez pracownicę ZUS co do wysokości zadłużenia. Skarżąca nie zgodziła się również z oceną jej sytuacji materialno-bytowej. Poinformowała, że jej sytuacja zdrowotna uległa znacznemu pogorszeniu, tj. zdiagnozowano u niej nowotwór jelita grubego, który został usunięty. Podkreśliła również, że organ odwoławczy, uznając, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, nie odniósł się do kwot, które zostały wyegzekwowane, a które są niewielkie i nieregularne i stanowią jedynie ułamek istniejącego zadłużenia. 5. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, na wstępie należy przywołać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca jest równocześnie płatnikiem składek o umorzenie których wniosła, wskazać należy przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Za rodzinę, o której mowa powyżej uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. W rozpatrywanej sprawie ZUS stwierdził, że wobec skarżącej nie zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności" we wskazanym powyżej rozumieniu. Zdaniem Sądu jest to wniosek prawidłowy, znajdujący uzasadnienie w aktach sprawy. Również powoływane przez skarżącą okoliczności związane z przekazaniem jej przez pracownika ZUS informacji o wysokości zadłużenia, które jej zdaniem przyczyniły się do istnienia zadłużenia, nie spełniają wskazanych powyżej kryteriów umorzenia zaległych składek, choć zasada zaufania do organów oraz zasada przekonywania (art. 8 i 11 k.p.a.) nakazuje odniesienie się przez ZUS do tego rodzaju zarzutów. Sąd informuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie zaś dowodu z przesłuchania świadka, o co wniosła skarżąca, jest wykluczone. Odnosząc się z kolei do przesłanek określonych w rozporządzeniu, należy wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09, LEX nr 746039 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 225/09, LEX nr 582825) co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 703/08, LEX nr 522553). Tego rodzaju konstrukcja prawna decyzji ma ten skutek, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 817/09, LEX nr 746251). Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonych ramach, Sąd stwierdza, że, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Aby to wykazać, zacząć należy od analizy wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych, w którym jako przesłankę ich umorzenia wskazała ciężką sytuację finansową oraz chorobę dorosłego syna, którym, jak poinformowała w piśmie z [...] r., stale się opiekuje. ZUS w decyzji z [...] r. uznał, że z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej nie wynika, aby stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał lub w znaczny sposób ograniczał podjęcie pracy zarobkowej. Wobec odmownej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu m.in., że wykazany złożoną dokumentacją stan zdrowia jej syna wymaga stałej 24 godzinnej opieki z jej strony a także, że okoliczność ta oraz stan zdrowia samej skarżącej uniemożliwia kontynuację zamkniętej już działalności gospodarczej oraz podjęcie innego zatrudnienia. ZUS, w zaskarżonej decyzji uznał, że sytuacja skarżącej jest trudna, lecz w sprawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż nie ma szans na jej poprawę, szczególnie, kiedy skarżąca od 2 listopada 2016 r. została zgłoszona do ubezpieczenia jako osoba wykonująca umowę agencyjną lub zlecenia. Zwrócił nadto uwagę, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, a taka forma wsparcia potwierdza trudną sytuację życiową osoby z niej korzystającej. W ocenie ZUS przedłożona dokumentacja medyczna skarżącej przez oraz historia choroby jej syna nie wskazuje, że w sprawie występuje przesłanka umorzenia należności z tytułu składek, określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Akta administracyjne nie zawierają dokumentów powołanych przez organ w zaskarżonej decyzji - m.in. kopii karty informacyjnej I .C. z 10 marca 2016 r. ZUS, w wydanych decyzjach nie analizuje, nie omawia istotnej dla sprawy kwestii choroby syna skarżącej, a powinien, gdyż skarżąca konsekwentnie powołuje się na konieczność stałej opieki nad synem. Organ wzmiankuje, że skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia jako osoba wykonująca umowę agencyjną lub zlecenia, lecz tej okoliczności nie bada, choć wspiera się nią, odmawiając skarżącej umorzenia składek. To, czy skarżąca uzyskuje dochody i w jakiej ewentualnie wysokości w sposób oczywisty determinuje rozstrzygnięcie sprawy, a z oświadczenia skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji rodzinnej wynika, że jedynym dochodem skarżącej i jej syna jest kwota 700 zł miesięcznie - renta przyznana synowi z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zaś koszty tego dwuosobowego gospodarstwa domowego wynoszą 400 zł miesięcznie. Takie procedowanie organu uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym przez Sąd zakresie. W tym miejscu przypomnieć wypada, że uznaniowość spornej decyzji nie polega na uznaniowości stwierdzenia jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu. Istnienie takiej przesłanki pozostaje poza wolą organu, zaś jej stwierdzenie otwiera możliwość rozważenia przez ZUS zasadności żądania osoby wnioskującej o przedmiotową ulgę. Oznacza to, że w sytuacji, gdy skarżąca wskazuje okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, powołując się w tym zakresie na określone fakty i zdarzenia oraz dokumenty uzasadniające ich istnienie, rzeczą organu jest rzetelne ustalenie czy dana przesłanka zaistniała czy też nie. W ocenie Sądu, ZUS takich ustaleń nie poczynił, a wnioski organu jakie sformułował w zaskarżonej decyzji nie wynikają z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego. Dlatego też Sąd uznał, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania dowodowego – zasadę prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, ZUS uzupełni materiał dowodowy o dokumenty, informacje obrazujące stan zdrowia syna skarżącej, w tym również o te brakujące dokumenty, na które powołuje się w zaskarżonej decyzji, ustali, czy i ewentualnie w jakiej wysokości skarżąca uzyskuje dochody i ponownie dokona pełnej i rzetelnej analizy zebranego materiału dowodowego - zgodnie z przepisami k.p.a., mając na względzie, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jego prawidłowej oceny i przede wszystkim prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należnych składek. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.