I SA/Gl 226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Mikosz, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Karolina Czaplicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt II decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] (nr [...]), którą odmówił J. J. umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych od należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek, w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca J.J. pismem z dnia 3 listopada 2010 r. wystąpiła do ZUS z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przez płatnika K.B., powstałych w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą do roku 2004. Podniosła, że K.B., który był jej ojcem zmarł w dniu 28 maja 2004 r., spadek po zmarłym nabyła wprost żona M.B. oraz córka J.B. (po mężu J.) po ½ każda. W dniu 31 grudnia 2009 zmarła M.B., po której spadek wprost nabyła córka J. obecnie J.. Skarżąca podniosła, że przyjmując spadek nie wiedziała nic o długach swego ojca K.B. z tytułu nieopłaconych składek za ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP, które powstały w okresie kiedy była jeszcze uczennicą liceum, natomiast w domu nie znalazła jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie sytuacji finansowej po rodzicach. Ponadto J.J. podała, że od 2010 r. jest mężatką, jest osobą bezrobotną poszukującą pracy, jedynie jej mąż jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, a jego wynagrodzenia waha się w granicach 1100-1700 zł miesięcznie. Skarżąca wskazała, że w skład spadku wchodzi własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego położone w C. przy ul. [...] o powierzchni 46,7 m 2, w którym zamieszkuje wraz z mężem oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w C. przy ul. [...], na którym posadowiony jest garaż nr [...]. Decyzją z dnia [...] ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 2 i 3a w związku art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - dalej u.s.u.s., po rozpatrzeniu z wniosku otrzymanego z dnia 3 listopada 2010 r.: - w punkcie I umorzył należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości [...] zł, w tym składki na ubezpieczenia społeczne za okres 12/1999-06/2003, składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12199/99-06/2003, składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 02/2000-06/2003, wraz z odsetkami naliczonymi na dzień zgonu płatnika, tj. 28 maja 2004 r., - w punkcie II wskazanej decyzji odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł finansowanych przez płatnika składek, naliczonych od należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek. W uzasadnieniu punktu I decyzji ZUS, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 punkt 1 – 5 u.s.u.s., lecz w ocenie organu wystąpiła przesłanka wymieniona w punkcie 6 wymienionego przepisu. Zadaniem organu jest bowiem oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Również organ uznał, że skarżąca wykazała w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b przepisu § 3 ust. 1 punkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), że opłacanie wymienionych należności pozbawiłoby ją oraz rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił ponadto organ, że na skarżącą jako następcę prawnego zmarłego płatnika składek, decyzją z dnia [...], "przerzucono odpowiedzialność" ze wskazanego tytułu. W uzasadnieniu punktu II sentencji decyzji, ZUS wskazał na brak podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek, ponieważ do składek tych nie ma, zdaniem ZUS, zastosowania przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i muszą one zostać uregulowane wpłatami własnymi. Ponadto odmowa umorzenia odsetek za zwłokę wymienionych w punkcie II sentencji decyzji uzasadniona jest: - zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich płatników składek, - ochroną interesu ubezpieczonych, w tym zapewnieniu przekazania do otwartych funduszy emerytalnych części składek na ubezpieczenie emerytalne wraz z odsetkami za zwłokę, traktowanymi jako rekompensata dla ubezpieczonego w przypadku, gdy należna składka została opłacona po terminie, - obowiązkiem uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę (naliczonymi na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa Dz. U. z 2005., Nr 8, poz. 60 ze zm.), co wynika z postanowień art. 23 ust. 1 u.s.u.s., - wymogiem rozliczenia przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności (również tych nie uwzględniających odsetek za zwłokę) proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę, co reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465). We wniosku z dnia 28 października 2011 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej punktu II decyzji z dnia [...], zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przez błędne uznanie, że do umorzenia odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek, nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 679/08 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Po 46/11 oraz z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 951/10. Organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż po przeanalizowaniu sprawy uznał za słuszne stanowisko polegające na uznaniu zaistnienia przesłanek do umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika składek, z uwagi na wystąpienie ich całkowitej nieściągalności, a także z uwagi na ważny interes skarżącej oraz słusznie odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych do składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek, do czego organ miał prawo, pomimo wystąpienia faktu ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu II instancji decyzja w tej sprawie była decyzją uznaniową i na jej uzasadnienie ponownie wymienił argumenty przytoczone przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.J. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, iż odsetki za zwłokę naliczone od składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek nie mogą być umorzone, ponieważ do składek tych nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a także naruszenie przepisów postępowania art. 8, 11 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] w części odmawiającej umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż nie podziela stanowiska ZUS w przedmiocie braku możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i konieczności uregulowania przez zobowiązaną należności wpłatami własnymi. Skarżąca podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 679/08 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Po 46/11 oraz z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 951/10. W ocenie skarżącej przedstawione przez nią okoliczności niewątpliwie wpłynęły na naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, bowiem obowiązkiem organu było prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem fakt, iż ustawodawca uregulował instytucję umorzenia składek w sposób bardzo ograniczony nie daje żadnych uprawnień i podstaw do stosowania innych przepisów w drodze analogii lub stosowania wykładni rozszerzającej. Organ zwrócił także uwagę, że ciężar dowodu wykazania trudnej sytuacji materialnej oraz tego, że stan ten ma charakter trwały i nieodwracalny w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne ciąży na skarżącej, a nie na organie. Podkreślił również organ, że Prezes ZUS może odmówić umorzenia składek nawet w sytuacji gdy wystąpią wszystkie przesłanki wymienione w przepisach, także w sytuacji gdy płatnik składek znajduje się w trudnej sytuacji materialno – rodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] Nr [...] w zakresie punktu II decyzji organu I instancji odmawiającej umorzenia odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych od należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1876/07 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt I SA/Gd 874/08). Oceniając sporną decyzję w tym zakresie Sąd uznał, iż jest ona nieprawidłowa w zaskarżonej części. Wyjaśnienia wymagają przede wszystkim przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniające pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej". Z kolei przepis art. 30 u.s.u.s. stanowiący: "do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29", reguluje zakres postępowania w odniesieniu do ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony, umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 679/08 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1060/0). Zatem niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także WSA w Łodzi z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11). Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 u.s.u.s. w zakresie objęcia postępowaniem także odsetek za zwłokę naliczonych od należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek. ZUS dokonując bowiem analizy sytuacji materialnej skarżącej uznał, że wystąpiły dwie przesłanki pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek wraz z odsetkami: - wymieniona w art. 28 ust. 3 punkt 6 u.s.u.s., uznająca, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne, - wymieniona w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. przepisie § 3 ust. 1 punkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) uznająca, że opłacanie wymienionych należności pozbawiłoby skarżącą oraz jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd podziela stanowisko ZUS, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie znajduje zastosowania dla umorzenia składek pracowników, bez względu na to, czy wnioskowane o umorzenie składki były płacone przez pracowników, czy też pracodawcę. Przepis ten odnosi się jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Wchodzą więc tutaj w grę należności składkowe osób, które same ubezpieczyły się, będąc jednocześnie płatnikami składek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 949/08). W omawianej sprawie dokonując kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie stronie przyczyny odmowy umorzenia odsetek od należności składkowych z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek. Wątpliwości skarżącej powstały bowiem w związku z brakiem rzetelnego i skrupulatnego wyjaśnienia przyczyn podjętych przez ZUS działań. W ocenie Sądu wątpliwości powstały wobec uwzględnienia części wniosku skarżącej ( punkt I decyzji organu I instancji) i braku wyjaśnienia stronie w sposób przekonywujący odmowy nieuwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie. Należy podkreślić, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno, co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi, zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także pominął oceny, których winien dokonać z urzędu. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ takiej oceny nie przeprowadził w zakresie niezbędnym do podjęcia oceny istnienia przesłanek wynikających z wyżej wskazanego art. 28 ust. 3 punkt 6 u.s.u.s. także w zakresie zaskarżonej decyzji. Wskazane nieprawidłwości w ustaleniach oraz w uzasadnieniu stanowiska organów, prowadzą do wniosku, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.