I SA/Gl 230/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.),, Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant specjalista Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2013 r., uzupełnionym w dniu 16 września 2013 r. m.in. poprzez sprecyzowanie żądania, M. L. (obecnie skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS albo Zakład) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. 2. Decyzją z dnia [...] nr [...], ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od marca 2009 r. do lipca 2010 r. w łącznej kwocie [...]zł; - Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okresy od kwietnia 2002 r. do grudnia 2007 r. i od marca 2009 r. do czerwca 2012 r. w łącznej kwocie [...]zł; - Fundusz Pracy za okres od marca 2009 r. do czerwca 2009 r. w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu wskazał, że ustalił sytuację majątkową i rodzinną skarżącej, przede wszystkim na podstawie złożonego przez nią oświadczenia. Podjął także czynności wyjaśniające z urzędu. Z rezultacie stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki "całkowitej nieściągalności" określone w art. 28 ust. 3 .u.s.u.s., ani okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowych określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Wskazał, że wobec skarżącej nie zostało zakończone postepowanie egzekucyjne, a tym samym Komornik lub Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdzili majątku z którego można prowadzić egzekucję, więc ZUS nie mógł zakwalifikować należności jako całkowicie nieściągalnych. Jednocześnie dodał, że skarżąca posiada dochody z tytułu świadczenia emerytalnego, reguluje zobowiązania cywilnoprawne oraz posiada majątek nieruchomy. 3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zaakcentowała, że nie rozumie dlaczego: - po 16 latach działalności ZUS wzywa ją do uregulowania należności, bowiem gdyby była wcześniej informowana, to działalność zostałaby zlikwidowana; - składki na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego wskazane w decyzji obejmują okres który jest objęty "abolicją"; - ZUS uważa, że skarżąca jest w stanie spłacać należności z tytułu składek, skoro wykazała, że ma bardzo niskie dochody i jest osobą niepełnosprawną; - ZUS uważa, że jeśli jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Urząd Skarbowy to nie pociąga to ciężkich i długotrwałych skutków; - ZUS powołuje się na słowa skarżącej zakładając hipotetycznie, że jej mąż "poczuje się lepiej i będzie mógł podjąć lekką pracę"; - ZUS podnosi w decyzji, że skarżąca nie skorzystała z możliwości przeglądania akt i wypowiedzenia się w sprawie. W piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. skarżąca podniosła ponadto, że: - zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne; - nie powinna podlega ubezpieczeniom społecznym ponieważ od 27 kwietnia 1986 r. ma ustalone prawo do renty. 4. Decyzją z dnia [...] nr [...], Zakład: - umorzył postępowanie w części dotyczącej należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2002 r. do maja 2002 r. na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie [...]zł wraz z odsetkami za zwłokę; - utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu powielił argumentację wyrażoną w kontrolowanej decyzji w zakresie braku przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ponadto, odnosząc się do argumentacji skarżącej wyrażonej we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy i w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. ZUS stwierdził, że decyzją z dnia [...] skarżąca została objęta obowiązkowymi ubezpieczenia społecznymi z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 2008 r. Z kolei decyzją NFZ z dnia [...] została objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 1999 r. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia ZUS podniósł, że w sprawie znajduje zastosowanie 10 letni okres przedawnienia, wynikający z przepisów przejściowych wprowadzających nowe regulacje (art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, Dz.U. Nr 232, poz. 1378), ponieważ przedmiotowe należności składkowe stały się wymagalne i nie przedawniły się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Jednocześnie, przed upływem terminu przedawnienia zostały skierowane do egzekucji należności od czerwca 2002 r. Należności za okres od kwietnia do maja 2002 r. w oparciu o art. 24 ust. 4 u.s.u.s. uległy przedawnieniu i w tej mierze konieczne stało się umorzenia postępowania. Ponadto ZUS przedstawił dane dotyczące biegu postępowania zainicjowanego przez skarżącą, a dotyczącego umorzenia należności składowych na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551 – dalej: ustawa z dnia 9 listopada 2012 r.). 5. W skardze na decyzję ZUS z dnia [...] skarżąca wniosła o wstrzymanie egzekucji dokonywanych z jej emerytury oraz o zwrot wyegzekwowanych kwot. Zarzuciła ograniczenie przysługujących jej praw w związku z naruszeniem art. 50 § 3, art. 56, 35, 36, 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: k.p.a.) "i innych", poświadczenie nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne w związku z tym, że prowadzący postępowanie funkcjonariusze publiczni przekroczyli swoje uprawnienia, czy niedopełniając obowiązków, działali na szkodę skarżącej. Skarżąca zarzuciła także przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS. W tym zakresie skarga została zarejestrowana pod sygnaturą I SAB/Gl 4/14, w której Sąd postanowieniem z dnia 23 września 2014 r. odrzucił skargę. Ponadto, skarżąca w załączniku nr 2 do skargi wypunktowała konkretne zastrzeżenia dotyczące treści zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączyła także szereg dokumentów. 6. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. 7. Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i przedłożył decyzję ZUS z dnia [...] dotyczącą podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu. Wobec tego, że za organ administracji publicznej nikt się nie stawił, zaś skarżąca nie potrafiła precyzyjnie wypowiedzieć się na temat dokumentów na które ZUS powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie dodatkowej dokumentacji, obrazującej ciążący na skarżącej obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zawieszenie lub przerwę biegu terminu przedawnienia zaległości składkowych oraz bieg postępowania o umorzenie należności składkowych na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. 8. Pełnomocnik ZUS-u w piśmie przewodnim z dnia 22 października 2014 r. ustosunkował się do żądanych przez Sąd danych oraz dołączył stosowne dokumenty, o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 9. Skarga okazała się uzasadniona o tyle, że spowodowała uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ ZUS niedostatecznie wyczerpująco wyjaśnił kwestię braku przedawnienia należności składkowych, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), a ponadto, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. 10. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do kwestii podlegania przez skarżącą ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu, ponieważ skarżąca to zakwestionowała, a potwierdzenie tego zarzutu powodowałoby bezprzedmiotowość rozważania innych. Skoro bowiem skarżąca nie byłaby zobowiązana do uiszczenia składek to nie ma miejsca na rozważania co do ich przedawnienia, ani umarzania. Jednakże ten argument skarżącej (podniesiony w piśmie skarżącej z dnia 3 grudnia 2013 r.) nie jest zasadny. Po pierwsze, jak ZUS wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji i potwierdził na wezwanie Sądu, dołączonymi do pisma z dnia 22 października 2014 r. dokumentami, ZUS ustalił decyzją z dnia [...], że skarżąca podlega następującym ubezpieczeniom społecznym od dnia 1 stycznia 2008 r.: ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu i ubezpieczeniu wypadkowemu. Decyzja ta jest prawomocna, ponieważ Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] (sygn. [...]) oddalił odwołanie skarżącej, zaś z nadesłanego odpisu wyroku wynika, że jest on prawomocny. Tej oceny nie może zmienić przedłożony przez skarżącą dokument w postaci decyzji ZUS-u z dnia [...], ponieważ wynika z niej, że skarżąca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu w okresie od 1 listopada 1991 r. do 10 lutego 1992 r., a poza tym, przedłożona decyzja odnosi się do stanu prawnego wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 1989 r., poz. 250 ze zm.), który to przepis został skreślony przez art. 122 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s. - z dniem 1 stycznia 1999 r. Po drugie, skarżąca jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Z nadesłanej przez ZUS decyzji z dnia [...], wydanej przez NFZ, wynika że stwierdzono objęcie skarżącej tym ubezpieczeniem "w okresie od 1 stycznia 1999 r. do nadal". 11. Zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie przez ZUS kwestii przedawnienia należności składkowych, których dotyczy niniejsza sprawa. 11.1. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Zakład trafnie podniósł, że w sprawie może znaleźć zastosowanie nie 5-letni, lecz 10-letni okres przedawnienia należności składkowych. Z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W wyroku z dnia 29 maja 2013 r. (I UK 613/12, Lex nr 1438529) Sąd Najwyższy wskazał, że wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Następnie w powołanym wyroku wskazano, że wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. W sposób niebudzący wątpliwości oznacza to, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Powołując się (syntetycznie) na wskazane ostatnio regulacje, ZUS decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej należności za okres kwietnia i maja 2002 r. – wskazując na upływ 10-letniego okresu przedawnienia. Począwszy zaś od należności za czerwiec 2002 r. organ uznał, że do przedawnienia nie doszło ponieważ przed "upływem terminu przedawnienia do przymusowego dochodzenia zostały skierowane należności od 06/2002" (strona 11 decyzji). Z powyższego wynika, że ZUS przyjął, iż znalazł zastosowanie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., stosownie do którego: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Jednakże w uzasadnieniu nie zaprezentował dalej idących w tym zakresie rozważań, a w szczególności nie dołączył do akt sprawy dokumentacji, na podstawie której Sąd mógłby dokonać weryfikacji stanowiska organu. W związku z powyższym, Sąd zobowiązał na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. pełnomocnika ZUS-u do uzupełnienia w tej mierze akt administracyjnych poprzez uzupełnienie dokumentów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności "dokumentów obrazujących kwestię przerwy lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległości składkowych" skarżącej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 października 2014 r. pełnomocnik organu, podał w tym zakresie, że przesyła do Sądu: - odnośnie okoliczności wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz decyzję ZUS-u z dnia [...] stwierdzającą, że skarżąca jest dłużnikiem ZUS-u z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, jak również prawomocny z dniem [...] wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] oddalający odwołanie od wskazanej ostatnio decyzji; - "odnośnie okoliczności wymienionych w art. 24 ust. 4b ustawy systemowej – tytuły wykonawcze z [...] wystawione w oparciu o decyzje z [...]– zostały doręczone zobowiązanej w dniu 4 czerwca 2013 r., w dniu 29 maja 2013 r dokonano zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego; akta egzekucyjne przekazano organowi właściwemu do rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne". 11.2. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że organ nie przedstawił dokumentacji, która w świetle argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miałaby stanowić podstawę do przyjęcia braku przedawnienia należności składkowych za okres od czerwca 2002 r. Zakład nie przedłożył Sądowi dokumentów świadczących, że przed "upływem terminu przedawnienia do przymusowego dochodzenia zostały skierowane należności od 06/2002" (strona 11 decyzji). Z tej wypowiedzi organu wynika, że chodzi o podjęcie czynności egzekucyjnych przed upływem 10 lat od czerwca/lipca 2002 r., a więc już w czerwcu/lipcu 2012 r. Tymczasem, informacje zawarte w piśmie z dnia 22 października 2014 r., w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazują na czynności mające miejsce w dniu 4 czerwca 2013 r. (doręczenie zobowiązanej tytułów wykonawczych) i w dniu 29 maja 2013 r. ( zajęcie świadczenia z ubezpieczenia społecznego). W konsekwencji należy przyjąć, że ZUS nie udokumentował twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji odnośnie do braku przedawnienia należności składkowych od czerwca 2002 r. z uwagi na podjęcie w odniesieniu do tych należności, czynności egzekucyjnych o których mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. 11.3. Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z ostatnio powołanych regulacji, z jednej strony wynika obowiązek organu uwzględnienia wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a zatem niemożność pominięcia jakiegokolwiek, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 230), ale również z drugiej strony niedopuszczalność oparcia się na dowodzie, który nie został przeprowadzony zgodnie ze stosownymi regulacjami procesowymi. Sąd orzekający podziela stanowisko E. Iserzona, który w odniesieniu do art. 80 k.p.a. wskazał, że "wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, podał, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania). Analogiczne stanowisko zajmuje A. Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725; NSA z dnia 29 listopada 2004 r., OSK 813/04, Lex nr 164713; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09, Lex nr 553056; WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07, Lex nr 510377). Ewentualne przedawnienie należności składkowych choćby za jeden miesiąc, powodowałoby, że orzekanie organu w przedmiocie wniosku skarżącej, byłoby w tej – przedawnionej - części bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek jest ustalenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających stronę, gdyż nie może toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby również te, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że można umorzyć tylko należności istniejące, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już czego umarzać (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09, Lex nr 552752, z dnia 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09, CBOSA, z dnia 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13, w CBOSA). Zatem, niewyjaśnienie przez ZUS zagadnienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. 11.4. Powyższej konkluzji nie może zmieć okoliczność, że w piśmie z dnia 22 października 2014 r. ZUS powołał się na okoliczności określone w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Argumentacji w tej warstwie prawnej (nawet w postaci szczątkowej) nie zawiera uzasadnienie decyzji z dnia [...]. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a.) uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno więc odzwierciedlać stanowisko organu, w tym wykładnię zastosowanych przepisów prawa, aby strona postępowania miała możliwość oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu ad quem przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, Lex nr 1287174; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., I SA/Ol 257/14, Lex nr 1465425). 12. Natomiast nie jest zasadny argument skarżącej o braku podstaw do rozważania w tej sprawie okresu zaległości w składkach, którego dotyczy także ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551), ponieważ sprawa niniejsza oraz sprawa zainicjowana wnioskiem opartym na ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. nie są tożsame. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tej samej podstawy prawnej, przy niezmienionym stanie faktycznym. W tym przypadku, w sposób oczywisty zachodzi brak tożsamości podstawy prawnej, ponieważ w jednym przypadku podstawą umorzenia należności składkowych stanowi art. 28 u.s.u.s. (ewentualnie nadto rozporządzenie wykonawcze), zaś w drugim art. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. Na marginesie należy zauważyć, że taka interpretacja w niczym nie szkodzi interesom skarżącej, ponieważ jak podał pełnomocnik organu w piśmie z dnia 22 października 2014 r. postępowanie dotyczące umorzenia należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. zostało zakończone decyzją z dnia [...] od której skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w G. 13. Sąd nie rozważał natomiast zasadności podnoszonych w skardze zarzutów, w szczególności wymienionych w załączniku nr 2 do skargi, ponieważ odniesienie się do kwestii których one dotyczą zaktualizuje się dopiero po prawidłowym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, dotyczącego przedawnienia należności składkowych. W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. To zaś jest możliwe dopiero po ustaleniu czy, a jeśli tak - to w jakiej części, należności te uległy przedawnieniu (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09, Lex nr 552752, z dnia 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09, CBOSA, z dnia 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13, w CBOSA). 14. W toku ponownego rozpoznania sprawy ZUS powinien mieć na uwadze powyższe stanowisko Sądu dotyczące wymogów podstawy dowodowej rozstrzygnięcia, które należy poprzedzić podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w tym zgromadzić w aktach tej sprawy wszystkie dokumenty, z których ta podstawa wynika. 14.1. Organ orzekający powinien zbadać, czy należności składkowe uległy przedawnieniu, a jeśli tak to w jakiej części (za jaki okres). W szczególności, Zakład powinien zbadać, czy termin przedawnienia został przerwany albo zawieszony, w tym stosownie do okoliczności określonych w art. 24 ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. – a więc tak jak na to wskazuje w piśmie z dnia 22 października 2014 r. Rozważania dotyczące zasadności prowadzonego postępowania wobec zaległości, których okres przedawnienia jeszcze nie upłynął, wymagają bowiem wskazania i udokumentowania okoliczności, które ten bieg przerwały lub zawiesiły oraz powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji nawet wówczas, jeżeli nie jest to okoliczność szczególnie afirmowana przez wnioskodawcę, jeśli jednocześnie realia sprawy uzasadniają podjęcie i rozwinięcie tego zagadnienia. Dopiero w zakresie w którym należności nie uległy przedawnieniu, ZUS wypowie się merytorycznie w decyzji co do zasadności wniosku o ich umorzenie. 14.2. Wreszcie należy dodać, że jeśli ZUS dojdzie do wniosku, że postępowanie – choćby w części – należy umorzyć, to orzekając jako organ odwoławczy (art. 127 § 3 k.p.a.) zastosuje się do wskazań art. 138 k.p.a. i uczyni to po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w I instancji (por. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Redakcja sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji dotknięta jest błędem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ umorzenie postępowania nie zostało poprzedzone uchyleniem decyzji wydanej w I instancji. Sentencja decyzji o której mowa powinna się składać z dwóch części: w pierwszej organ ad quem uchyla zaskarżoną decyzję, w drugiej - umarza postępowanie przed organem a quo. Organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy nie może przy tym umorzyć postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 k.p.a. Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że został zamieszczony w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego, albowiem stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, Lex nr 1487808). W konsekwencji, wskazana ostatnio wada stanowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a., mając wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. spowodowałoby, że kontrolowana przez Sąd decyzja miałaby inną treść, obejmującą także częściowe uchylenie decyzji ZUS-u z dnia [...]. 15. Z tych wszystkich względów należało uchylić zaskarżoną decyzję.