I SA/Gl 28/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , , po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Decyzją oznaczoną w sentencji niniejszego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (zwane dalej także "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. K., uczestnika niniejszego postępowania, od decyzji Dyrektora A w C. w przedmiocie odmowy umorzenia należności za pobyt w A w C., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez A w C., reprezentowany przez Dyrektora, który z kolei udzielił pełnomocnictwa adwokatowi. Reprezentujący stronę adwokat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67a Ordynacji podatkowej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2, art. 75 w zw. z art. 76 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarżący A nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza, jak wskazało Kolegium, możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W dalszej części pisma organ ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, gdyż została ona wniesiona przez organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podmioty, które mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego, wymienione zostały w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"); uprawnionych wymienionych w przepisach szczególnych, o których mowa w art. 50 § 2 ppsa, można w tej sprawie pominąć. Zgodnie z jego treścią – poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organizacją społeczną występującymi w sprawach innych osób – może to uczynić każdy, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie i wszechstronnie analizowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Do części ze stanowisk wypowiadanych w tej materii nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). W związku z nimi Sąd stwierdził, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot ów może zatem wnieść skargę, jeżeli wykaże związek między tym chronionym przez prawo interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, ponieważ takiego interesu nie posiada i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ponieważ to, że organ nie jest uprawniony do wniesienia skargi, jest oczywiste i nie wymaga merytorycznych rozważań. Myśl tę rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2947/12 (LEX nr 1240442), również odwołując się szeroko do literatury i judykatury. Odrzucając możliwość wniesienia skargi przez podmiot, który występował w sprawie jako organ egzekucyjny, podkreślił, że nie wchodzi w rachubę łączenie przeciwstawnych ról procesowych, tj. związanych z kompetencją do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w pierwszej instancji z jednej strony i z prawem do obrony swojego interesu prawnego naruszonego tym rozstrzygnięciem z drugiej. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możność konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony niepodporządkowanej organizacyjnie organowi administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem pogląd, że w sprawie nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek organu, także wówczas, gdy sprawa oddziałuje w jakiś sposób na jego sferę prawną. Wynika to z kontradyktoryjności, będącej charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, co dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12 (LEX nr 1137662). Zaznaczył, że postępowanie to sprowadza się do sporu, jaki przed sądem prowadzą dwie strony: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżący) i organ administracji publicznej, którego działanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się także "podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie". Odnotować wypada, że tę dominującą linię orzeczniczą zaaprobował Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r. Nr 9, poz. 139) wyraźnie zastrzegł, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, uznając, iż taki stan rzeczy odpowiada standardom konstytucyjnym. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. A w C., najpierw wydał bowiem decyzję, pod którą podpisał się jego Dyrektor, w sprawie dotyczącej umorzenia opłaty za pobyt w tym A, a później wniósł skargę na decyzję, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., uwzględniając odwołanie, uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną. W konsekwencji strona skarżąca kwestionuje wynik kontroli instancyjnej przeprowadzonej wobec jej własnej decyzji, nie chcąc podporządkować się rozstrzygnięciu organu wyższego stopnia. Podkreślić zatem należy, że organ pierwszej instancji nie ma statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego i nie może w nim prezentować swoich zapatrywań, chociaż w świetle art. 135 ppsa podjęte przez niego rozstrzygnięcie może być przedmiotem środków stosowanych przez sąd administracyjny celem usunięcia naruszenia prawa. Interes prawny nie przysługuje organowi pierwszej instancji. W konsekwencji organ ten nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. W odmiennym przypadku dopuszczenie organu do udziału w sprawie nadawałoby temu organowi, jak wyżej wskazano, dwojakie uprawnienia, tj. z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10, LEX nr 1070204). Zwrócić należy przy tym także uwagę na podgląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym, gdy ustalenie, co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10, LEX nr 742354). W związku z powyższym rozpatrywaną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a taką skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa należy odrzucić i dlatego Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.