I SA/Gl 501/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] nr sprawy [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2015.121) dalej ustawa, po rozpatrzeniu wniosku pana J.O. (dalej strona) otrzymanego w dniu 9 stycznia 2015 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nie regulowanych w terminie składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dalej organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...] r., nr [...], którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia za okres 02/2008-06/2014 w wys. [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] r. po rozpatrzeniu wniosku strony wydana została decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie przedmiotowych składek, ponieważ zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 -6 ustawy uzasadniających uznanie, iż zobowiązania z tytułu składek, są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia, a nadto strona nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że w myśl art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy. Zgodził się ze stanowiskiem, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w zapisie art. 28 ust. 3 ustawy. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ działalność gospodarcza została jedynie zawieszona i jak dotąd naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka nr 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tym bardziej, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego. Ostatnia wpłata egzekucyjna miała miejsce w 10/2014 i wyniosła [...]zł. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu ' egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Jednocześnie zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organy ustaliły, że sytuacja gospodarstwa domowego strony przedstawia się następująco. Obecnie strona ma [...] lat. Działalność gospodarcza nie jest przez nią prowadzona, została ona jednak zawieszona, a nie wyrejestrowana. Wraz z żoną oraz dwójką dzieci prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe. Gospodarstwo domowe uzyskuje dochód z tytułu świadczenia uzyskiwanego przez stronę w wysokości [...]zł oraz dochodu uzyskiwanego przez żonę w wysokości [...]zł netto. Dodatkowym dochodem gospodarstwa domowego jest dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego w wysokości [...]zł. Gospodarstwo domowe ponosi natomiast miesięczne wydatki w łącznej wysokości [...]zł, w tym wydatki związane ze opłatami bieżącymi w wysokości [...]zł oraz wydatki związane z leczeniem w wysokości [...] zł. Gospodarstwo domowe posiada zobowiązania z tytułu podatków w wysokości [...] zł oraz u osób fizycznych w wysokości [...] zł. Ponadto strona posiada składnik majątkowy w postaci ruchomości, tj. samochodu osobowego o wartości [...]zł oraz posiada inne składnik mienia ruchomego o wartości [...] zł. Organ zauważył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia strona podniosła, iż co prawda właściwie zostały ustalone dochody jego gospodarstwa domowego oraz ponoszone wydatki związane z utrzymaniem domu, jednak niewłaściwie zostały ustalone wydatki związane z leczeniem w wysokości [...] zł (wydatki w tej wysokości zostały przedstawione przez stronę w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym). Aktualnie syn strony choruje na [...], jest to choroba nieuleczalna. Dlatego gospodarstwo domowe nie ponosi wydatków związanych z leczeniem, tylko z rehabilitacją syna - rehabilitacja powinna być przeprowadza minimum trzy razy w tygodniu. Koszt jednej godziny rehabilitacji waha się w granicy [...] zł - [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał jednak, iż strona nie spełniła przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a ustawy oraz rozporządzeniu. Zdaniem organu - zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno - bytowej Pana gospodarstwa domowego strony - jest materiałem niewystarczającym do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Ponadto organ stwierdził, iż złożony przez stronę wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń zdrowotnych szerokiej rzeszy obywateli. Środki na realizację tych świadczeń pochodzą właśnie z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji może zatem uzasadniać jedynie wystąpienie całkowitej nieściągalności, co w przypadku strony nie zostało wykazane. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej strona wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe działalności strony nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną w imieniu własnym i na własne ryzyko. Nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący pan J.O. uznał, że jest ona niesprawiedliwa i rażąco krzywdząca dla niego i jego rodziny. Dlatego domagał się ponownego rozstrzygnięcia sprawy i wzięcia pod uwagę przedstawionych uprzednio faktów świadczących – jego zdaniem, że sytuacja finansowa nie pozwala na uregulowanie należności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia spornych należności. Dodatkowo tytułem uzupełnienia podnosząc, że przesłanka stwierdzenia "całkowitej nieściągalności" musi mieć charakter trwały i nieodwracalny, zaś jej wykazanie ciąży na zobowiązanym. W piśmie z dnia 18 września 2015 r. skarżący stwierdził, że przekazał do ZUS wszelkie dokumenty wykazujące jaki jest obecny stan finansów jego rodziny, a jest on trudny i ma charakter trwały i nieodwracalny z uwagi na to że jest w starszym wieku na emeryturze, ma zły stan zdrowia i nie jest w stanie zwiększyć swoich dochodów. Ma na utrzymaniu dwoje dzieci, z których jedno choruje na [...], porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga nieustannej opieki i rehabilitacji. Dodał, że z dniem 4 maja 2015 r. wznowił działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży kwiatów, jednak nie przynosi to obecnie żadnych zysków, a pozwala jedynie na opłacenie czynszu najmu lokalu, podatków i ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS. Wskazał, że łączny miesięczny dochód jego rodziny to kwota [...] zł co daje [...] zł na członka rodziny, zaś opłacenie spornych należności spowoduje zagrożenie biologicznego przeżycia jego dzieci. Posiada [...] grupę inwalidztwa w skutek wypadku samochodowego co ograniczało przez wiele lat jego możliwości pozyskiwania środków finansowych. Nadto syn choruje na [...] ([...]), co powoduje, że jest bardzo słaby fizycznie i nie może samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych, a nadto musi być nieustannie rehabilitowany. To sprawia, że jedna osoba musi nieustannie się nim zajmować. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, spełnia on przesłanki z rozporządzenia. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. ustanowiono dla skarżącego adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że dotyczyła ona umorzenia zaległości składkowych ZUS, przy czym organ rozpoznał wniosek zobowiązanego w tej sprawie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 1 – 3a ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) określającego zasady umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Rozstrzygając sprawę w tym zakresie organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy, a nadto zobowiązany nie spełnił przesłanek wymienionych w rozporządzeniu. Skarżący twierdził zaś, że jego sytuacja finansowa i rodzinna nie pozwala mu na uregulowanie spornych należności, oraz że w sprawie wystąpiły okoliczności, których zaistnienie umożliwia przyznanie wnioskowanej ulgi. Warto w tym miejscu wskazać, że poza sporem było, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy, oraz to, że organ orzekał w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznaczało, że ZUS ma jedynie możliwość a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek nawet w przypadkach spełnienia przesłanek do ich umorzenia. To ostatnie stwierdzenie nie zwalnia takich decyzji spod kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się, po pierwsze do oceny, czy organ administracyjny dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, oraz po drugie czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie jest natomiast władny wkraczać w sferę samego uznania, które realizowane jest w sferze celowości, a nie stricte legalności. W celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy zachowały rządzące nim i określone w kodeksie postępowania administracyjnego zasady, w tym wymienione w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył powyższe przepisy postępowania w zakresie odnoszącym się do przesłanek opisanych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytuł składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (...), 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. "Swoboda uznania administracyjnego ograniczona jest przesłankami sformułowanymi w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzania z dnia 31 lipca 2003 r. (...). W sytuacji, gdy strona je wykaże, organ aby uniknąć dowolności decyzji, musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych" (tak wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1565/12). "Niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniania na dzień wydania przez Zakład ostatecznej w tym przedmiocie decyzji" (tak wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 17/10). "Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. (...). Przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym" (tak wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2222/13). W tym miejscu należy również wskazać, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. (...) jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. W rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy zgromadzonych dowodów ograniczając się w istocie do przedstawienia sytuacji gospodarstwa domowego zobowiązanego oraz stwierdzając, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca tej sytuacji jest materiałem niewystarczającym do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazanej przez zobowiązanego okoliczności związanej ze stanem zdrowia syna, który choruje na [...] (choroba przewlekła) oraz co do tego, że w związku z tą chorobą, konieczna jest jego rehabilitacja minimum 3 razy w tygodniu, a koszt jednej godziny rehabilitacji waha się w granicach [...] – [...] zł. Ponadto jest wiedzą powszechną, że osoba chorująca na [...] najczęściej jest osobą wymagającą pomocy w sprawach życia codziennego, stałej opieki i rehabilitacji. Jak twierdził skarżący w piśmie z dnia 18 września 2015 r. syn porusza się na wózku inwalidzkim oraz wskazał, że on sam posiada [...] grupę inwalidztwa, jest w starszym wieku i przebywa na emeryturze. Okoliczności te były znane organowi jednakże organ się do nich nie odniósł w sposób pozwalający na ocenę przyjętego przez organ w tej kwestii stanowiska i jego uzasadnienia. Organ nie ustalił czy osiągany przez zobowiązanego i członków jego rodziny dochód pozwala na stwierdzenie, że opłacenie spornych należności pozbawiłoby te osoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie wskazał na analizę tych okoliczności z uwzględnieniem minimum socjalnego czy minimum egzystencji. Ponadto organ w żaden sposób nie wyważył interesu zobowiązanego i interesu publicznego dokonując niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami co do uznania administracyjnego, skutków umorzenia spornych należności i przyczyn ich powstania, nie uzasadnił dlaczego w badanej sprawie interes publiczny przeważą nad interesem zobowiązanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku korzystając z własnych uprawnień i posiadanych informacji oraz wzywając zobowiązanego do ich przedstawienia, dokona jego rzetelnej oceny przy uwzględnieniu poczynionych wyżej wywodów, a następnie w sposób stanowczy ustali, czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, a po takim ustaleniu w ramach uznania administracyjnego wyda stosownej treści rozstrzygniecie, które odpowiadać będzie warunkom z art. 107 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie rat 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) uchylił zaskarżoną decyzję.