I SA/Gl 536/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki ( spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant starszy referent Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg - odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. 1. M. M. wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z [...] r. w przedmiocie odnowy umorzenia należności z tytułu składek. 2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. 2.1. ZUS decyzją z [...] r., nr [...] odmówił umorzenia skarżącemu należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości 114.317,25 zł, w tym na: - ubezpieczenia społeczne za okres 11/2002, 02/2003-06/2003, 02/2005-06/2007, 10/2007-08/2011, w wysokości 40.371,06 zł; - ubezpieczenia zdrowotne za okres 11/2002-06/2003, 02/2005, 05/2005, 07/2005-12/2005, 03/2006-06/2007, 10/2007-08/2011, w wysokości 15.482,23 zł; - fundusz pracy za okres 02/2003-06/2003, 02/2005-12/2005, 03/2006-06/2007, 10/2007-08/2011, w wysokości 3.210,36 zł; - koszty upomnienia w łącznej wysokości 17,60 zł; - odsetki za zwłokę w łącznej wysokości 55.236 zł, naliczane na dzień [...] r. do składek o łącznej wysokości 59.063,65 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, podając, że nie prowadzi już działalności gospodarczej, uzyskuje dochód 1.355 zł netto miesięcznie, a ponosi wydatki w kwocie 1.723 zł. Wskazał, że wobec skarżącego prowadzi postępowanie egzekucyjne. Organ zauważył, że uległy przedawnieniu składki skarżącego w kwocie 8.502,77 zł, w tym: - FUS kwota 5.787,02 zł za okres od 10/2003 do 11/2004, 01/2005; - FUZ kwota 2.207,18 zł za okres 10/2003 do 11/2004, 01/2005; - FP kwota 508 zł za okres 11/2002 do 02/2003; 10/2003 do 11/2004; 01/2005. Zaznaczył, że pozostałe zaległości są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesiło bieg terminu przedawnienia. Następnie organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej: u.s.u.s.), jak również skarżący nie wykazał przesłanek umorzenia przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., poz. 1365). 2.2. Po złożeniu przez pełnomocnika skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] r. W uzasadnieniu wskazał analogiczne argumenty, jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. 3.1. W syntetycznej skardze skarżący zarzucił naruszenie przez ZUS art. 6, 7, 8, 11, 19, 38 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.). Wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że zaległe składki sięgają nawet 16 lat wstecz. Jest osobą ubogą, uzyskując płacę minimalną i z mocy prawa nie podlega egzekucji z uwagi na niski poziom zarobków. Nie ma też możliwości zmiany pracy i poprawy płacy. Zaznaczył, że ZUS powinien umorzyć zaległe składki na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 6 u.s.u.s., jak również, że ZUS stwierdza nieprzedawnienie się roszczenia, ale w żaden sposób tego nie dokumentuje. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ponieważ narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Sąd stwierdza bowiem, że zasadnie podnosi skarżący, iż organ nie udokumentował twierdzenia, że wszystkie składki których umorzenia odmówił nie uległy przedawnieniu. Zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji zawiera w tej mierze tylko jednozdaniowe, autorytatywne i nieudokumentowane stwierdzenie, że objęte merytorycznym orzeczeniem należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Należy w związku z tym zauważyć, że strona skarżąca kwestię przedawnienia należności z tytułu składek podnosiła już we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne. Wobec tego, na organie ciążył szczególny obowiązek należytego zbadania tego zagadnienia. Należności składkowe objęte merytorycznym umorzeniem sięgają listopada 2002 r., a zatem w pierwszej kolejności ZUS powinien przedstawić istotną w tej mierze regulację art. 24 u.s.u.s., począwszy od tego okresu. Skoro powołuje się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne to również powinien zaprezentować i dokonać wykładni obowiązujących w tej mierze przepisów, uwzględniając problematykę o charakterze intertemporalnym. W dalszej kolejności obowiązkiem organu było udokumentowanie zdarzeń prawnych, które są relewantne w kontekście zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych w tej sprawie. W szczególności powinno to nastąpić poprzez załączone do akt tej sprawy administracyjnej odpisów dokumentów, które mogą wskazywać, kiedy i w odniesieniu do których konkretnie składek (jakiego rodzaju i za który miesiąc) doszło do podjęcia czynności zmierzającej do ściągnięcia tych należności, oraz czy i kiedy o tej czynności został zawiadomiony dłużnik, względnie kiedy doszło do wszczęcia i ewentualnie zakończenia postępowania egzekucyjnego, czy podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek o której dłużnik został zawiadomiony (por. art. 24 ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu począwszy od listopada 2002 r.). 6. Tymczasem ZUS tych zagadnień w ogóle nie rozważył i swoich twierdzeń o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia należności składkowych w żaden sposób nie udokumentował. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, że ZUS poprzez nieudokumentowanie okresu, w którym na skarżącym w ogóle spoczywa obowiązek uiszczenia spornych składek dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec tego, że skarżący kwestionuje okres w którym jest zobowiązany ponieść składki, ZUS nie mógł bez wykazania tego stosowną dokumentacją, przyjąć że był to inny okres aniżeli twierdzi skarżący. Sąd podkreśla, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku okresu za który na skarżącym ciąży jeszcze obowiązek opłacenia składek) powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki WSA w Gliwicach z 26 lipca 2016 r., I SA/Gl 50/16; z 11 lutego 2015 r., I SA/Gl 709/14; z 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725; wyrok NSA z 29 listopada 2004 r., OSK 813/04, Lex nr 164713; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09, Lex nr 553056; wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07, Lex nr 510377; wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2006 r., II SA/Bk 219/06, Lex nr 928832). Wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza tego zagadnienia przez ZUS doprowadzi go do wniosku, że choćby część z należności składkowych co do których stwierdził aktualność swojego roszczenia uległa już przedawnieniu. W tym bowiem przypadku orzekanie o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności, która się przedawniła jest bezprzedmiotowe. 7. Drugą wadą zaskarżonej decyzji jest niedostateczne ustosunkowanie się do przesłanki umorzenia należności składkowych, wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, jeśli jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dla porządku Sąd stwierdza, że to zagadnienie jest aktualne tylko co do należności składkowych, które nie uległy przedawnieniu, a zatem ma ono charakter wtórny. Organ powinien o tym pamiętać w toku ponownego rozpoznania sprawy. W skardze podniesiono właśnie tę okoliczność, a Sąd nie może do tego zarzutu się odnieść, ponieważ zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji tej kwestii nie wyjaśnia. Sąd zauważa, że w oświadczeniu o stanie majątkowym skarżący podał, iż nie posiada żadnego majątku, zaś jego zatrudnienie kończy się z dniem 31 grudnia 2016 r. Co prawda organ powołuje się na prowadzone postępowanie egzekucyjne, które miało zawiesić bieg terminu przedawnienia większości należności składkowych, jednak jednocześnie stwierdza, że nie jest wykluczone, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Używając wyłącznie czasu przyszłego "nie jest wykluczone, że (...) uzyska się (...)" organ zasugerował, że dotąd takich kwot nie uzyskał. W tym zakresie ZUS nie przedstawia dalszej argumentacji. W tym stanie rzeczy, Sąd nie jest w stanie ocenić zasadności zarzutu, czy argumentu poniesionego w skardze, że w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zatem także i tym wątku sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ponieważ powinien był załączyć do akt sprawy dokumenty świadczące o skuteczności dotychczasowego postępowania egzekucyjnego (jeśli takie istnieją). Naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ w uzasadnieniu decyzji nie rozwinął przedmiotowego zagadnienia. Wskazane ostatnio wady zaskarżonej decyzji także mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie choćby jednej z przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. umożliwiających ZUS-owi umorzenie należności składkowych przenosi dalsze rozważania na płaszczyznę uznania administracyjnego organu; ZUS może lecz nie musi uwzględnić wniosek skarżącego. Wykluczenie zaś wszystkich przesłanek umorzenia (jak do tej pory) prowadzi do konieczności wydania decyzji odmownej (tzw. decyzja związana). 8. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych wywodów uzasadnienia. W postępowaniu ponownym ZUS przede wszystkim powinien dołączyć do akt tej sprawy administracyjnej dokumentację, z której wynika, że na skarżącym w dalszym ciągu ciąży obowiązek uiszczenia składek za okres począwszy od listopada 2002 r., to jest że co do tych należności składkowych doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W razie braku wykazania tego stanowiska, ZUS będzie zmuszony przyjąć, że do tego nie doszło. W uzasadnieniu decyzji należy w tej mierze wskazać i zinterpretować wszystkie istotne regulacje prawne, z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych. W odniesieniu do należności składkowych nieprzedawnionych, ZUS należycie wyjaśni w uzasadnieniu decyzji, czy w badanej sprawie zaistniały przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., szczególnie wskazana punkcie 6 tego przepisu. W tym zakresie organ powinien wskazać i udokumentować skuteczność dotychczasowego postępowania egzekucyjnego oraz wysokość dotychczas poniesionych wydatków egzekucyjnych, aby m.in. z zestawienia tych wartości budować tezę o możliwości uzyskania w przyszłości od skarżącego kwot przekraczających wydatki, o których mowa z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. 9. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł ponieważ skarżący nie wykazał, że działając osobiście i będąc zwolniony ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.) poniósł wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.